Файл: Ekologicheskoe_pravo_Uchebnik_dlya_vysshikh_uchebnykh.doc

На практике в силу дефектов он не сможет вполне реализовать свою роль.

6. Экологическое законодательство

Экологическое законодательство - это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о природных комплексах и природоресурсное законодательство. Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда (природа) в целом, второй - природные комплексы, третьей - отдельные природные объекты.

Законодательство об окружающей среде в собственном смысле - новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х годов прошлого века. Наряду с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к нему, в частности, относятся:

- Федеральный закон "Об экологической экспертизе";

- Федеральный закон "О радиационной безопасности населения";

- Федеральный закон "Об отходах производства и потребления";

- Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами".

Законодательство о природных комплексах, также новая структурная часть российского законодательства, включает:

- Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях";

- Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";

- Федеральный закон "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории";

- Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации";

- Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";

- Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне";

- Федеральный закон "Об охране озера Байкал";

- Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.

Природоресурсное законодательство это - совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:

- Земельный кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон "Об обороте сельскохозяйственных земель";

- Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства";

- Федеральный закон "О мелиорации земель";

- Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";

- Федеральный закон "О землеустройстве";

- Федеральный закон "О государственном земельном кадастре";

- Водный кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами";

- Лесной кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах";

- Федеральный закон "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции";

- Федеральный закон "О животном мире";

- Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха".

Здесь нами только названы акты без какой-либо их характеристики. В дальнейшем их содержание будет раскрыто применительно к конкретным вопросам. Об их объекте сказано в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства.

7. Гражданское, конституционное, административное, предпринимательское, уголовное и иное законодательство как источник экологического права

В той мере, в какой акты названных отраслей законодательства регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, они служат источниками экологического права. Нормативные предписания в данной сфере предусмотрены в большинстве отраслей российского законодательства. Так, они установлены: Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" от 9 января 1996 г.; Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. и др.

Отношения по охране и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, по обеспечению выполнения правовых требований природопользования и охраны окружающей среды регулируются также Федеральным конституционным законом "О Конституционном суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г.; Федеральным конституционным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г.; Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г.; Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 14 декабря 1995 г.; Арбитражным процессуальным кодексом РФ (принят 5 мая 1995 г.); Уголовным кодексом Российской Федерации (принят 24 мая 1996 г.); Гражданским кодекс РФ. Часть первая (принята 30 ноября 1994 г.); Гражданским кодексом РФ. Часть вторая (принята 26 января 1996 г.) Кодексом РФ об административных правонарушениях (принят 30 декабря 2001 г.) и др.

8. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств в системе источников экологического права

Названные виды нормативных правовых актов объединяет то, что все они могут служить источниками экологического права, а также то, что они носят подзаконный характер. В системе источников они расположены в определенной иерархии.

Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологическом законодательстве они были доминирующими источниками и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для современного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно уменьшен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. Роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах.

а) Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, то есть правила общего характера, модель поведения. Для них характерна неперсонифицированность адресата, возможность многократного применения и т.п. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. В качестве иллюстраций назовем Указ "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации" от 2 октября 1992 г.; Указ "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" от 4 февраля 1994 г.; Указ "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" от 6 июля 1994 г.; Указ "О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа" от 22 ноября 1994 г.; Указ "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" от 1 апреля 1996 г.; Указ "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере" от 29 августа 1997 г.; Указ от 21 июля 2007 г. N 933 "О дне Эколога"; Указ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики".

б) В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства РФ "на основании и во исполнение" актов боле высокого иерархического уровня, вытекающее из принципа разделения властей. Оно означает, что Правительство может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе президента, или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" предусматривается, что обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суде.

Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охраны окружающей среды. К примеру, им приняты постановление "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов" от 3 августа 1992 г.; "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" от 28 августа 1992 г.; "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" от 11 июня 1996 г.; "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" от 16 июня 2000 г.; "Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 3 октября 2000 г.; "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха" от 15 января 2001 г.; "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" от 29 мая 2008 г. N 404; "Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон " от 12 августа 2008 г. N 603 и др.

в) Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенных надведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

Требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств определяются постановлением Правительства РФ "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" от 13 августа 1997 г. Нормативные правовые акты названных органов издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.

19 января 2005 г. постановлением Правительства РФ N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"*(42) перечень издаваемых видов ведомственных актов пополнился регламентом. Каждый орган исполнительной власти обязан разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом. Этим органом предписывалось также разработать административные регламенты исполнения государственных функций.

В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций;

в) имеющие межведомственный характер.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает: