Файл: Ekologicheskoe_pravo_Uchebnik_dlya_vysshikh_uchebnykh.doc

XII. Лицензионно-договорные основы природопользования и охраны окружающей среды

1. Лицензия и договор как правовые инструменты регулирования природопользования и охраны окружающей среды

В формируемом экологическом праве России очевидна тенденция развития лицензионно-договорных основ регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Лицензия и договор в данной сфере приобретают большое юридическое значение. Получение лицензии или заключение договора создают основание для приобретения права природопользования и осуществления ряда видов деятельности, связанных с охраной окружающей среды. Закон запрещает или не допускает осуществление экологически значимой деятельности без лицензии или договора, если для ее ведения это требуется. Проведение такой деятельности без надлежаще оформленных документов является основанием для применения к виновному лицу мер юридической ответственности.

Значение лицензирования и договоров определяется также другими их функциями в механизме регулирования природопользования и охраны окружающей среды. К таким функциям относятся:

а) информационная, в рамках которой собирается, накапливается и распространяется информация о масштабах, видах и пределах экологически значимой деятельности, о состоянии окружающей среды в месте осуществления деятельности, мерах по охране окружающей среды и рационального природопользования и др.;

б) превентивная. С учетом данных о масштабах и видах экологически значимой деятельности посредством установления в лицензии и договоре пределов использования природных ресурсов, химических, физических и биологических воздействий на природу, других экологически значимых условий осуществления такой деятельности достигается предупреждение экологического вреда;

в) контрольная. Она проявляется в том, что, выдавая лицензию и заключая договор, уполномоченные государственные органы осуществляют превентивный контроль за соблюдением природопользователем-лицензиатом требований законодательства об окружающей среде;

г) гаранта реализации прав граждан и юридических лиц в области природопользования и охраны окружающей среды.

Хотя лицензирование и заключение договора касаются иногда одних и тех же общественных отношений, они являются правовыми инструментами реализации разных методов в праве окружающей среды - административно-правового и гражданско-правового.

Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и оказывающая или могущая оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды, допускается, как правило, на основании специальных лицензий. Виды деятельности, требующие лицензии для ее осуществления, как и форма лицензии, определяются законами. Традиционными видами такой деятельности являются все виды специального природопользования, включая, к примеру, пользование недрами, забор воды для промышленных целей, выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс сточных вод и т.п.

В соответствии с экологическим законодательством используются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право пользования недрами), применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов). Несмотря на многообразие форм документов, применяемых в данной сфере, в силу выполнения ими одинаковой функции все они охватываются понятием "лицензирование".

В отличие от лицензии, договор как инструмент регулирования природопользования и охраны окружающей среды получает развитие в России на современном этапе. При этом договор реализует гражданско-правовой метод регулирования. Стороны договорных отношений являются автономными и административно независимыми друг от друга. Их взаимные права и обязанности определяются не произвольно по усмотрению сторон, а вытекают из положений законодательства об окружающей среде и строго в рамках компетенции соответствующего органа исполнительной власти.

Договор в сфере взаимодействия общества и природы является средством правового регулирования отношений как наряду с лицензией, так и самостоятельно, устанавливая соответствующие права (на аренду земли, на пользование водными ресурсами и др.).

В России существует множество законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы о лицензировании в области охраны окружающей среды. Федеральный закон содержит статью 30 о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, не имеющую, однако, практического значения. Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Перечень отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, подлежащих лицензированию, устанавливается федеральными законами. Почему бы в головном акте экологического законодательства непосредственно не назвать такие виды деятельности?! Соответствующие нормы предусмотрены преимущественно в природоресурсном законодательстве, а также в правительственных постановлениях, регулирующих лицензирование отдельных видов экологически значимой деятельности. Согласно ст. 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" он не распространяется на деятельность по использованию природных ресурсов. Некоторые виды экологически значимой деятельности им регулируются, поэтому он также является источником экологического права.

Совокупность норм, регулирующих лицензионные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, может рассматриваться как комплексный институт экологического права.

2. Лицензируемые виды экологически значимой деятельности

Изучение практики показывает, что виды экологически значимой деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, можно подразделить на две группы. Первая группа касается непосредственно деятельности по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий. В нее включается деятельность по специальному природопользованию, к примеру, пользованию недрами, животным миром, а также иные виды, в том числе:

- сбор, использование, обезвреживание, транспортировка, размещение опасных отходов;

- выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;

- выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления;

- оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации;

- в области использования источников ионизирующего излучения.

Ко второй группе относится деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая отношение к охране окружающей среды. Речь идет о таких лицензионных видах деятельности, как выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия; эксплуатации химически опасных производственных объектов; перевозка железнодорожным транспортом грузов; космическая деятельность; проектирование зданий и сооружений; деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний; и иные.

Такая классификация имеет как научное, так и практическое значение. Если лицензирование деятельности по охране окружающей среды и природопользованию осуществляют главным образом специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, то виды деятельности, отнесенные ко второй группе, лицензируются иными, не природоохранными органами. С учетом экологической значимости лицензирования подобных видов работ важно, чтобы в процессе лицензирования такой деятельности принимались во внимание и оценивались экологические факторы и требования и по возможности природоохранительные органы участвовали в этом в определенных законодательством формах. Их участие призвано обеспечить учет и соблюдение требований законодательства об охране природы при выполнении соответствующих работ на лицензионной основе.

В некоторых нормативных актах о лицензировании таких видов деятельности прямо предусматриваются требования об учете экологических факторов при их лицензировании. Так, в соответствии с Положением о лицензировании деятельности по выполнению работ и оказанию услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 мая 2002 г. N 347, к лицензионным требования и условиям отнесено соблюдение требований экологической безопасности в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды". По Положению о лицензировании эксплуатации химически опасных производственных объектов, утвержденному постановлением Правительства РФ от 14 июля 2006 г. N 429, лицензионным требованием и условием является соблюдение соискателем лицензии (лицензиатом) требований промышленной безопасности в отношении обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на химически опасном производственном объекте.

Что касается государственных органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, то они определяются либо в законах, либо в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. В рассматриваемой здесь сфере такими органами являются специально уполномоченные органы в области природопользования и охраны окружающей среды и в некоторых случаях органы исполнительной власти.

Так, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет лицензирование деятельности по: сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - по выполнению работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления; по выполнению работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления.

3. Процесс экологического лицензирования

Под экологическим лицензированием понимается деятельность уполномоченных на то государственных органов, связанная с выдачей лицензий (или других разрешительных документов) на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся охраны окружающей среды.

Участниками процесса лицензирования являются предприятия, организации и учреждения независимо от организационно-правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, требующую получения лицензии, с одной стороны, и государственные органы, уполномоченные на выдачу таких лицензий, - с другой.

Начинается процесс экологического лицензирования с направления или представления соискателем лицензии в соответствующий лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии (ст. 9 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). В заявлении указываются:

- наименование и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять заявитель, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц;

- фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять заявитель, данные документа, удостоверяющего его личность, основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;

- идентификационный номер налогоплательщика и данные документа о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе;

- лицензируемый вид деятельности, который соискатель лицензии намерен осуществлять.

К заявлению о предоставлении лицензии прилагаются:

- копии учредительных документов (с представлением оригиналов в случае, если верность копий не засвидетельствована в нотариальном порядке) - для юридического лица;

- документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;

- копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами.

Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных законом.

Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы в день поступления в лицензирующий орган принимаются по описи, копия которой с отметкой о дате приема указанных заявления и документов направляется (вручается) соискателю лицензии.

Следующей стадией процесса лицензирования является проверка лицензирующим органом полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий.

Наиболее ответственная стадия касается принятия органом решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Такое решение должно быть принято в срок, не превышающий 45 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Указанное решение оформляется соответствующим актом лицензирующего органа.

Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

На этой стадии важным с точки зрения учета правовых экологических требований является то, что в соответствии со статьями 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, должно пройти государственную экологическую экспертизу.

Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии.

Уведомление о предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме.