Файл: Ekologicheskoe_pravo_Uchebnik_dlya_vysshikh_uchebnykh.doc

Осуществление функции есть не что иное, как практическая деятельность по решению определенных общих задач, стоящих перед обществом и государством. Однако задачи могут решаться эффективно и менее эффективно, либо не решаться вовсе. Хотя природоохранительная функция российского государства характеризуется как основная и постоянная, но, судя по состоянию окружающей среды в стране, она чрезвычайно мало эффективна. Поэтому, наряду с выделением функции по охране природы в качестве самостоятельной и основной, для ее оценки с точки зрения эффективности важно выработать и использовать соответствующие критерии. Наиболее приемлемым представляется критерий обеспечения государством соблюдения, охраны и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду.

Экологическая функция государства реализуется в разных формах. Под формами понимаются методы или способы ее осуществления. Выполняя экологическую функцию, государство использует правовые и организационные методы. К правовым методам относится принятие законов и иных нормативных правовых актов по природопользованию и охране окружающей среды, правоприменительная и правоохранительная деятельность. Под правоприменительной деятельностью понимается деятельность специально уполномоченных государственных органов по реализации экологических норм права. Правоохранительной является деятельность специально уполномоченных органов по охране права путем применения юридических мер воздействия в соответствии с законом. Таким образом, названные правовые формы осуществления экологической функции российского государства реализуются преимущественно в рамках специализированных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной.

К организационным методам осуществления функции государства по природопользованию и охране окружающей среды относится принятие экономических мер (бюджетное финансирование, выделение кредитов и т.п.), нормирование предельно допустимого загрязнения окружающей среды, планирование охраны окружающей среды, проведение экологической экспертизы, экологической сертификации, мониторинга, экологического контроля и др. Хотя организационные методы не являются правовыми, но важно иметь в виду, что они опосредуются в праве окружающей среды и соответственно осуществляются в правовых рамках.

Выполнение государством экологической функции есть ни что иное, как регулирование соответствующих общественных отношений. Значительная часть наиболее важных общественных отношений по поводу природы регулируется экологическим правом. Таким образом, признание деятельности по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, обеспечению их рационального использования с целью предупреждения их истощения и охраны окружающей среды от разнообразных вредных воздействий, по обеспечению соблюдения, охраны и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц в качестве одной из основных функций государства является важнейшей предпосылкой и фактором формирования отрасли экологического права в системе российского права.

Чтобы та или иная совокупность правовых норм была признана как отрасль права, она должна отвечать определенным требованиям, критериям. В качестве таковых в российской правовой науке называют наличие круга однородных общественных отношений, регулируемых правом, особую заинтересованность государства в их регулировании, наличие метода правового регулирования соответствующих отношений и достаточно развитой нормативной правовой базы, то есть источников права. Обратимся к рассмотрению этих критериев.

2. Предмет экологического права

В теории права предмет правового регулирования считается основой выделения правовых норм в определенную отрасль права*(14). Предмет играет роль системообразующего фактора отрасли права. Под предметом правового регулирования понимается строго определенная область общественных отношений, качественно отличающихся от иных общественных отношений, образующих предмет другой отрасли права. Так как в качестве объекта правового регулирования в рассматриваемой нами сфере выступает природа (окружающая среда) и ее отдельные элементы - земля, недра, воды и др. и связанные с ними интересы человека, можно сказать, что предметом являются общественные отношения по поводу природы или окружающей среды.

Обычная ошибка при ответе на вопрос о предмете экологического права - утверждение о том, что данное право регулирует отношения людей, общества к природе. Однако право регулирует общественные отношения, то есть отношения между людьми по поводу определенного объекта. В нашей ситуации это - воды, атмосферный воздух, богатства недр и т.д., или природа.

За категорией "общественное отношение по поводу природы" стоят разнообразные экологические интересы человека, его потребности, удовлетворяемые за счет ресурсов природы. Ранее мы определили основные из них - экологические, экономические, эстетические, рекреационные, научные, культурные. Реализуются эти потребности в постоянном и активном взаимодействии человека с внешним миром - природой и обществом.

Какие же более конкретные общественные отношения регулируются правом окружающей среды? В научной и учебной литературе по экологическому праву в качестве его предмета традиционно выделяется две группы общественных отношений - по использованию природных ресурсов и по охране окружающей среды (охране природных ресурсов)*(15).

Действительно, названные две группы отношений общепризнанны, и прежде всего они образуют предмет экологического права. Но как реакция на общественную потребность, формируемое экологическое право России регулирует некоторые иные отношения, выходящие за рамки традиционных. Это - отношения собственности на природные объекты и ресурсы и отношения по защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Таким образом, учитывая интересы и потребности человека и гражданина в сфере взаимодействия общества и природы, опосредованные в праве, предмет современного российского экологического права образуют отношения:

- собственности на природные объекты и ресурсы;

- по природопользованию;

- по охране окружающей среды от разных форм деградации и

- по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

В доктрине экологического права отношения, регулируемыми им, называются экологическими.

Приведенная классификация видов экологических отношений - принципиальная, наиболее важная, целесообразная и научно обоснованная. Ее целесообразность заключается во взаимосвязанном, одновременном решении в праве комплекса проблем, касающихся принадлежности природных ресурсов, распоряжения ими, обеспечения рационального использования природных ресурсов, охраны природы от разных форм деградации, защиты экологических прав и законных интересов человека. Научная обоснованность такой классификации подтверждается природоресурсным законодательством (земельным, водным, горным др.), в котором регулируются отношения собственности на соответствующий природный ресурс, по его использованию и охране, а также доктриной земельного, водного, горного и иного природоресурсного права.

При таком подходе к правовому регулированию общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы обеспечивается учет интересов как природы, так и человека, в чем проявляется биосоциальная сущность человека.

В контексте отношений собственности на природные ресурсы*(16) в экологическом праве решаются общественно значимые проблемы владения природными богатствами и распоряжения ими. При регулировании прав собственности учитывается особенный, общественный характер объекта собственности, и потому в экологическом праве доминирует государственная, а не частная собственность на природные ресурсы. Владея ими, государство распоряжается природными ресурсами в общественных интересах путем предоставления их в пользование юридическим и физическим лицам.

Применительно к отношениям по природопользованию и охране окружающей среды в литературе высказываются разные суждения. "Природопользование и охрана природы - это не две самостоятельные формы взаимодействия общества и природы и даже, как принято говорить, не две стороны одной медали, а единая сложноподчиненная, взаимообусловленная задача управления природопользованием в процессе производственной деятельности"*(17). С таким категоричным и абсолютным суждением едва ли можно согласиться. Между тем, оно в известной степени дало основание Н.И. Краснову высказать сомнение в обоснованности выделения охраны природы в качестве самостоятельного направления деятельности общества и государства*(18).

Действительно, в определенной, но небольшой мере отношения по природопользованию и охране окружающей среды совпадают. Так, правовое регулирование сброса сточных вод в водоем есть регулирование водопользования. В то же время правовое регулирование сброса сточных вод есть ни что иное, как охрана водного объекта от загрязнения.

Однако экологическое право регулирует множество отношений по охране окружающей среды вне отношений по природопользованию. Это - отношения по нормированию вредных воздействий на природу, по экотоксикологическому испытанию агрохимических и иных экологически опасных химических веществ, по их регистрации, транспортированию, по экологической сертификации и т.п.

Конечной целью и одновременно задачей регулирования всех этих видов общественных отношений является сохранение благоприятного состояния окружающей среды или его восстановление.

Отношения по природопользованию*(19) регулируются главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, водам, атмосферному воздуху, недрам, лесам, растительному миру вне лесов, объектам животного мира. Соответственно речь идет о регулировании землепользования, водопользования, пользования недрами и т.д. Посредством регулирования таких отношений обеспечивается решение ряда общественно значимых задач. Главная из них - двуединая задача: по удовлетворению материальных, а также в известной мере эстетических и других потребностей человека и по предупреждению разных форм деградации природы, включая истощение природных ресурсов, ее загрязнение; иначе говоря - это важнейшая задача по обеспечению сохранения экологического равновесия. Основной принцип осуществления природопользования - принцип рационального, то есть экологически обоснованного использования природных ресурсов.

Правовое регулирование общественных отношений по охране окружающей среды*(20) касается трех видов вредных воздействий на нее: химических, физических и биологических. Примером регулирования охраны окружающей среды от химических воздействий служит регулирование сброса предприятиями в водоемы сточных вод, выбросов загрязняющих веществ, содержащихся в выхлопных газах автомобилей, применения агрохимических средств, использования хладоагентов и иных химических веществ, влияющих на состояние озонового слоя Земли.

Многообразны регулируемые экологическим правом отношения по охране окружающей среды от физических воздействий на нее. Это - регулирование охраны окружающей среды от:

- шума, создаваемого самолетами, производственными объектами;

- вибрации, создаваемой в процессе строительства или эксплуатации транспортных средств, к примеру, метро;

- электромагнитных полей, создаваемых при использовании электротехники;

- радиоактивных воздействий. Хотя радиоактивные вещества являются химическими, они оказывают физическое воздействие, в форме облучения;

- чрезмерного давления на землю в процессе использования тяжелой сельскохозяйственной техники, что приводит к разрушению структуры почвы;

- сброса теплых сточных вод в водоемы.

Охрана окружающей среды от биологических воздействий включает правовое регулирование:

- переселения и гибридизации объектов животного и растительного мира;

- биотехнологий;

- поступления в окружающую среду микроорганизмов (вирусов, грибков, бактерий, в том числе возбудителей инфекционных заболеваний человека);

- предупреждения эпизоотий и борьбы с ними.

Правовое регулирование охраны окружающей среды от химических, физических и биологических воздействий осуществляется с целью сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды в смысле ее чистоты, незагрязненности.

Правовое регулирование отношений собственности на природные богатства, природопользования, а также отношений по охране окружающей среды от вредных воздействий служит одновременно средством, обеспечивающим поддержание экологического равновесия в природе и соблюдение экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Что касается оснований для выделения отношений по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц в качестве самостоятельной группы общественных отношений в составе предмета права окружающей среды, то они связаны, с одной стороны, с невозможностью регулирования таких специфических отношений в рамках иных отношений, а с другой - с тем, что человек, его здоровье и имущественные интересы являются самостоятельным объектом права окружающей среды, наряду с объектами и ресурсами природы. Урегулированные правовыми нормами, такие отношения формируются и реализуются в сфере деятельности правоохранительных органов - прокуратуры, судов и некоторых других государственных органов.

В отдельных научных работах последних лет в предмет экологического права наряду с отношениями по природопользованию и охране окружающей среды включаются отношения по обеспечению экологической безопасности. Здесь важно и уместно отметить также, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации. Ранее эти направления деятельности, образующие предмет совместного ведения, были закреплены в таком виде Федеративными договорами, подписанными 31 марта 1992 г.

Обратим внимание, что в России понятия "экологическая безопасность" и "обеспечение экологической безопасности", введенные в понятийный аппарат природоохранительной практики, экологического законодательства и права без какого-либо научного обоснования, стали достаточно обиходными, широко употребляемыми. Неоднократно понятие "экологическая безопасность" употребляется в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", в других более чем 40 федеральных законах, более чем в 300 указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, более чем в 500 ведомственных нормативных правовых актах. В стране созданы подразделения по экологической безопасности (к примеру, в составе Совета безопасности при Президенте РФ). Полномасштабная государственная научно-техническая программа "Экология России", начатая в 1991 г., была свернута, и с 1992 г. началась реализация Федеральной программы "Экологическая безопасность России". Наконец, Государственной Думой РФ 17 ноября 1995 г. принят Федеральный закон "Об экологической безопасности", не подписанный Президентом РФ. В настоящее время в Государственной Думе РФ обсуждается новая редакция проекта Федерального закона по вопросам экологической безопасности.