Файл: Ekologicheskoe_pravo_Uchebnik_dlya_vysshikh_uchebnykh.doc

В соответствии с законопроектом решение о придании территории статуса зоны экологического бедствия принимает Правительство Российской Федерации. Оно же утверждает федеральную целевую программу по выводу территории из состояния экологического бедствия. Решение Правительством РФ должно быть принято не позднее одного месяца со дня представления соответствующих документов. Решение об отказе в придании территории статуса зоны экологического бедствия должно быть аргументировано и доведено до инициатора объявления территории зоной экологического бедствия, субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления. Отрицательное решение Правительства РФ может быть обжаловано в судебном порядке.

Вопрос об уровне принятия такого решения принципиален для федеративного государства. В какой мере обоснована позиция представительного уровня о принятии этого решения лишь на федеральном уровне? Такой же подход был реализован законодателем в ст.ст. 58 и 59 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". С нашей точки зрения, этот подход научно не вполне обоснован.

С чем связано решение федерального законодателя и означает ли это, что субъекты РФ не могут сами принять решение об объявлении на своей территории зоны экологического бедствия? Думается, что принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил, прежде всего, из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении соответствующих зон. Более того, субъекты РФ, основываясь на ст. 72 Конституции России, и исходя из своих экологических интересов, могут и должны проявлять активность в этом направлении. Такое суждение подтверждается, в частности, Экологическим кодексом Республики Башкортостан, принятым 28 октября 1992 г., в соответствии с которым Верховный Совет Республики, а также Президент Республики наделены правом объявлять как зоны чрезвычайной экологической ситуации, так и зоны экологического бедствия (ст.ст. 60, 61). При этом правда, встает вопрос; вправе ли субъект РФ предусматривать в своем законе финансирование мероприятий по оздоровлению окружающей среды в зонах за счет средств федерального бюджета, как это сделано в упомянутом Кодексе? Думается, что этого они делать не могут.

Основным документом, регулирующим деятельность предприятий, организаций и физических лиц по выполнению мероприятий, обеспечивающих соблюдение режима зоны экологического бедствия, является федеральная целевая программа по выводу территории из состояния экологического бедствия. Основной ее целью является улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения, обеспечивающее снятие статуса зоны экологического бедствия.

Согласно проекту Закона проект федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия разрабатывается органами местного самоуправления. При этом используются средства органов местного самоуправления, предприятий и организаций, расположенных на территории зоны экологического бедствия, а также средств федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ.

Посредством федеральной целевой программы должны предусматриваться мероприятия, направленные на решение задач: снижения уровня негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой на территории зоны экологического бедствия, на окружающую среду и здоровье населения; улучшения состояния водных ресурсов, атмосферного воздуха, почв, растительного и животного мира, природных ландшафтов; охраны и восстановления здоровья населения. Такие мероприятия носят производственно-технический, социальный, организационный, правовой и административный характер. Реализация мероприятий сопровождается проведением государственного мониторинга состояния окружающей среды на территории зоны экологического бедствия и государственного социально-гигиенического мониторинга.

Управление реализацией федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия осуществляется Дирекцией программы. Контроль за ходом ее выполнения проводит специально уполномоченный государственный орган по охране окружающей среды совместно с дирекцией программы.

Реализация программы финансируется за счет средств предприятий и организаций, местного бюджета, бюджета субъекта РФ и федерального бюджета, а также других источников, предусмотренных программой, в объемах, определенных для финансирования соответствующих мероприятий. Для консолидации финансовых ресурсов дирекция программы по согласованию со специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды создает фонд реализации программы.

В соответствии с пояснительной запиской к проекту Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории" анализ существующего положения в регионах показывает, что на ближайшие 5-10 лет общее число территорий, на которые может распространяться действие этого закона, не превысит десяти. Таким образом, до 2010 года могут быть разработаны и утверждены не более 10 указанных федеральных целевых программ. Опыт разработки аналогичных федеральных целевых программ показывает, что стоимость разработки и реализации федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия составляет ориентировочно 5-10 млрд. рублей в ценах 2000 года. Следовательно, общая потребность в финансовых ресурсах на реализацию данного законопроекта до 2010 года составит, в среднем, около 75 млрд. рублей, или около 8 млрд. рублей в год.

Учитывая, что в соответствии с утвержденными требованиями к федеральным целевым программам финансирование из бюджета должно составлять не более 10-15 процентов, можно оценить среднегодовую потребность в финансировании из федерального бюджета не более 1 млрд. рублей.

Особенностью правового режима зон экологического бедствия является специальный режим природопользования в ее пределах. На территории зон экологического бедствия:

- ограничивается хозяйственная и иная деятельность, ухудшающая состояние окружающей среды и использование природных ресурсов;

- разрешается строительство новых объектов, деятельность которых обеспечит снижение загрязнения окружающей среды, а также объектов, обеспечивающих социальные потребности населения, проживающего на территории зоны;

- предусматриваются условия приватизации государственной собственности, обеспечивающие переход к новому собственнику обязанности по восстановлению нарушенных объектов окружающей среды и выполнение мероприятий федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия;

- вводится система обязательного страхования экологических рисков для юридических и физических лиц, учитывающая более высокую степень опасности осуществления хозяйственной деятельности и вероятности ухудшения здоровья населения.

Одновременно на территории зоны экологического бедствия реализуется комплекс мероприятий, направленных на снижение воздействия неблагоприятных факторов окружающей среды, включая:

- организацию снабжения населения качественной питьевой водой;

- обеспечение постоянного снижения выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду;

- проведение мероприятий, направленных на профилактику и коррекцию здоровья населения, отнесенных к группе риска (обеспечение качественными продуктами питания, пищевыми добавками, витаминами, специальными препаратами, организация оздоровительных мероприятий для детского населения и др.);

- организацию специального медицинского наблюдения, лечения и оздоровления населения;

- решение социальных проблем территории (обеспечение занятости населения, обеспечения жильем и другие мероприятия).

На территории зон экологического бедствия законопроектом вводится обязательное страхование экологических рисков для:

- организаций, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

- видов деятельности, связанных с риском возникновения аварий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Перечни организаций, расположенных на территории зоны экологического бедствия и видов деятельности на территории зоны экологического бедствия, подлежащих обязательному страхованию экологических рисков, утверждаются в составе федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия.

Специфическим элементом правового режима экологически неблагополучной территории является также снятие особого статуса такой территории. В соответствии с проектом Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории" статус зоны экологического бедствия снимается по выполнению мероприятий федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия, когда показатели состояния окружающей среды и здоровья населения становится ниже критериев экологического бедствия.

Основанием для снятия статуса зоны экологического бедствия служит представление федерального специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды о выполнении федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия, базирующееся на данных экологического и социально-гигиенического мониторингов и экологического аудита. Инициировать снятие статуса зоны экологического бедствия могут органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ или государственные специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды субъектов РФ. Решение о снятии статуса зоны экологического бедствия принимает орган, установивший статус зоны экологического бедствия, т.е. Правительство РФ.

Если законодателем будет воспринято предложение о праве субъектов РФ принимать решение об объявлении зоны экологического бедствия, то соответственно на уровне субъектов должно приниматься решение о снятии статуса зоны экологического бедствия.

Специальная часть

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

Большой интерес к ознакомлению с зарубежным законодательством и практикой регулирования взаимодействия общества и природы вызван не только стремлением сравнить состояние российского и зарубежного права, но важен также с точки зрения заимствования положительного опыта. Кроме того, по мере интернационализации деятельности по охране окружающей среды и природопользованию идет процесс гармонизации национального законодательства. Особенно активен он на европейском континенте*(135).

В современном мире существует около 200 государств. Они имеют разный уровень экономического развития, разное состояние окружающей среды, проявляют разные подходы к решению экологических проблем. Одновременно их объединяет ответственность за сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений.

Рассмотрим кратко опыт состояния права окружающей среды в некоторых государствах - ближайших соседях России и в экономически развитых государствах.

1. Право окружающей среды государств СНГ и других государств Центральной и Восточной Европы

Как и в Российской Федерации, законодательство об окружающей среде в государствах - бывших республиках СССР находится в стадии формирования. В них приняты новые конституции и новые законы в сфере взаимодействия общества и природы.

Объем регулирования экологических отношений в конституциях различен. Так, охрана окружающей среды и природопользование достаточно широко регулируются в Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 г. Она признает право своих граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. Кроме того, каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также право на ее распространение (ст. 50). С правом граждан соотносится обязанность государства обеспечивать экологическую безопасность и поддерживать экологическое равновесие на территории Украины, преодолевать последствия чернобыльской катастрофы, сохранять генофонд украинского народа (ст. 16). Таким образом, в Конституции Украины закреплена экологическая функция государства.

Конституция Республики Казахстан, принятая на референдуме 30 августа 1995 г., содержит лишь публичное заявление о том, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека (ст. 31). При этом экологические права граждан не устанавливаются.

В определенной степени совпадают подходы этих государств к регулированию отношений собственности на природные богатства. В ст. 6 Конституции Казахстана предусматривается право государственной собственности на недра, воды, растительный и животный мир. Земля может находиться как в государственной, так и в частной собственности. Согласно ст. 13 Конституции Украины земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы континентального шельфа, внутренней (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа, от имени которого право собственности осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках компетенции, определяемой Конституцией. Кроме того, Конституция Украины гарантирует право собственности на землю, которое приобретается и реализуется гражданами, юридическими лицами и государством исключительно в соответствии с законом (ст. 14).

В государствах СНГ идет активный процесс законотворчества. В Казахстане, например, приняты: Закон "Об охране окружающей природной среды" (1991, 1997 г.г.); Закон "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье" (1992 г.); Земельный кодекс (1990 г.); Кодекс "О недрах и переработке минерального сырья" (1992 г.); Лесной кодекс (1993 г.); Водный кодекс (1993 г.); "Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира " (1993 г.), Закон "Об экологической экспертизе" (1997 г.), Закон "Об особо охраняемых природных территориях" (1997 г.).