УДК 351/354(075.8) '

ББК 67.401

Ч-64

ЧиркинВ.Е.

Ч-64 Государственное и муниципальное управление: Учебник. — М.:Юристъ,2003.-320с.

ISBN 5-7975-0623-8 (в пер.)

Учебник предназначен для введения в специальность студентов, обучающихся по специальности «государственное и муниципальное управление». Это комплексное издание, в котором освещаются различные управленческие структуры и процессы, рассматриваются вопросы эффективности управления, взаимосвязи и своеобразия различных управленческих институтов, соотношение государственного и муниципального управления.

Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция». Будет полезен для сотрудников органов управления.

УДК 351/354(075.8) ББК 67.401

ISBN 5-7975-0623-8 © «Юристь», 2003

© Чиркин В.Е., 2003

ПРЕДИСЛОВИЕ

Подготовка по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление» предполагает изучение многих общегуманитарных (например, философия), общепрофессиональных (теория управления) и специальных (административное право и др.) дисциплин. Данный учебник призван дать студенту. — будущему менеджеру— общее представление о своей специальности. Подобного рода комплексных учебных пособий нет ни в России, ни за рубежом, да и сама эта специальность введена в российских вузах сравнительно недавно (в 2000 г.).

В учебнике автор использует в основном российский материал, но для сравнения привлекаются данные и по другим странам. В ходе изучения выявляются позитивные и негативные стороны различных управленческих структур и процедур, рассматриваются вопросы повышения эффективности управления, своеобразные и необходимые взаимосвязи в деятельности различных управленческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государственного и муниципального управления. Правильное решение задач управления снижает необходимый для общества уровень затрат на управление.

В учебнике принят широкий подход к управлению', которое выходит за пределы собственно администрирования. Думается, что это наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в различных областях общественной жизни.

Глава 1 - ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Государственное и муниципальное управление — публичное управление

Понятие управления. Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов). С этих позиций даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление. Однако под управлением чаще всего понимают не стихийное, а целенаправленное воздействие со стороны людей (созданных ими устройств) на те объекты, которые поддаются регулированию. Далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно. Не все цели могут быть достигнуты при управлении (например, в сфере управления погодой). Поэтому применяя управленческие меры, нужно ставить реальные цели.

Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (управление автомобилем). Дрессировщик управляет поведением животного, регулирует свое поведение человек, сдерживая гнев или раздражение, и т.д. .

Управление направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Однако не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, 'просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейное: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Эти связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться с точки зрения кибернетики как управление, в них может быть цель (в результате забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

Различные вопросы управления (часто без употребления этого слова, заменяемого другими) изучаются многими отраслями знания. В данном учебном пособии речь идет только об управлении в обществе на уровне страны и муниципального образования. В нем не рассматриваются способы управления в международном сообществе, которое тоже поддается различным способам управления (Организация Объединенных Наций, ее органы пресекают агрессивную войну или посылают миротворцев в «горячие точки» планеты): Не говорится об управлении и в тех странах, которые выступают лишь как географические понятия, а также управлении в местных племенных образованиях, которое не является муниципальным. В учебнике речь идет об управлении в государственно-организованном обществе. В любом обществе существует множество разновидностей управления, например управление техническими системами, железнодорожным движением, процессами в ядерных реакторах. Такое управление также осуществляется в государственно-организованном обществе, а не вне его. В учебнике речь идет об общественном, социальном, а не техническом управлении (например, работа авиадиспетчеров) и не о личном, персональном управлении (использование родительской власти в семье для управления поведением детей).

В свою очередь, социальное управление многолико. В учебном пособии рассматриваются не все разновидности социального управления, существующие в стране. В нем говорится только о публичном (государственном и муниципальном) управлении, т.е. об управлении при использовании публичной государственной власти (от имени всего общества) и об управлении в масштабах муниципального образования (села, города, района и т.д.), т.е. при использовании публичной власти от имени соответствующего территориального коллектива.

Социальное управление. Любой коллектив (а общество — наиболее всеобъемлющий коллектив в государственных границах) имеет общие интересы и, следовательно, общие цели (например, поддержание определенного порядка, недопущение анархии и распада общества). В связи с этим в обществе появляются «общие дела», их необходимо решать, управлять событиями (теми, которыми можно управлять). Для регулирования жизни в различных обществах-коллективах создаются особые органы (в племени — советы вождей, старейшины, в государственно-организованном обществе — парламенты, правительства и т.д.).

С другой стороны, общество всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, крестьяне, предприниматели), национальных (этнических) общностей, множества объединений (партии, профсоюзы, женские организации). В обществе действует также множество институтов экономического и социального характера (хозяйственные монополии, акционерные общества, трехсторонние организации работников, работодателей и государства). Свою роль играют выдающиеся личности и др. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.

В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, иначе общество не сможет функционировать как целостный организм. Оно в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для обеспечения его развития. В конечном счете это происходит в результате социального управления, путем применения социальных стимулов, средств, механизмов. Действуя во имя своих интересов и вместе с тем выполняя «общие дела», различные группы, организации, институты, личности участвуют в изменении и развитии общества, т.е. в управлении им, если слово «управление» понимать в широком общесоциологическом смысле.

Политическое управление обществом осуществляется в результате деятельности политической системы общества. Это политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего право), политический режим, политическая идеология. Политическая система в концентрированном виде отражает наиболее важные интересы различных социальных групп и возводит их на уровень политики. Суть функционирования политической системы —

упорядочение общественных процессов, введение их в определенные рамки на базе легальных (т.е. дозволенных законом) форм борьбы (состязательности) и сотрудничества (в том числе путем компромиссов). Политическая система обеспечивает одно из важнейших составляющих управления — регулирование общественных отношений политическими средствами, но она не может обеспечить целевую, заранее заданную деятельность. В ее составе слишком много противоборствующих объединений и институтов, и регулирование отношений объективно осуществляется в борьбе разных сил и тенденций, в поисках компромиссов, принимаемых различными социальными и политическими силами. Такие компромиссы выражают лишь самые общие цели всего общества — экономическое развитие, недопущение распада общества и т.д.

Задача конкретного целевого регулирования общественных процессов, т.е. ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий — развитие транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти, которая сосредоточена в руках определенных институтов политической системы. Прежде всего это государство, выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управление обществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др.

На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, — местный «парламент», глава муниципального образования — местный «президент», его администрация — местное «правительство», департаменты — местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады — судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем на местах могут действовать и Другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах — губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местax. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено — субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного само-управления.

Государственное и муниципальное управление, как оно охарактеризовано выше, это — широкая, политологическая трактовка управления. В нем участвуют все ветви власти: законодательная (нормо-творческая в местном самоуправлении), исполнительная, судебная (в муниципальных образованиях, как говорилось, этой ветви нет), Другие органы, которые многими исследователями считаются не входящими ни в одну ветвь (например, прокуратура, органы конституционного контроля, избирательные комиссии, уполномоченные парламента, в частности, по правам человека, и др.)¹. В более узком, специальном смысле под государственным и муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти. Если применить такой подход, то это будет означать изучение лишь управленческой деятельности администрации муниципального образования. Остальные органы (в том числе представительный орган) и процедуры (например, непосредственная демократия) будут исключены.

В данном учебнике государственное и муниципальное управление рассматривается в широком значении. Это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти. Такой широкий

¹ Иногда говорится о других ветвях государственной власти: учредительной, контрольной, президентской и др. Называют также «власть прессы», средств массовой информации («четвертая власть»), но это не государственная власть.

подход к управлению, на наш взгляд, более соответствует подготовке менеджеров, чем специализированный юридический подход.

В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании родительской, т.е. личной, власти, а во многих коллективах (например, в общественном объединении) — путем применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и ограничений) государственное и муниципальное управление это публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти.

Публичная власть в государственном и муниципальном управлении. Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.