ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3558
Скачиваний: 5
Оценивая в целом процедуру сотрудничества, необходимо отметить следующее. Как и при процедуре консультаций здесь важную роль играют не только чисто правовые условия. Согласно установленному порядку, отрицательное отношение Европарламента к внесенному акту может быть преодолено Советом, за которым сохраняется право принятия окончательного решения. Но уже на этом этапе вводится обязательное условие: Совет должен действовать единогласно. Процедура сотрудничества не ослабила, а усилила определенную зависимость Совета и Комиссии от Европарламента. Конечно, по сравнению с отношениями между законодательной и исполнительной властями в парламентской демократии ситуацию в европейских сообществах вряд ли нужно переоценивать. Но все же требование единогласия весьма существенно, ибо Европарламент может найти минимальную поддержку в Совете и тем самым блокировать принятие неугодного ему «законодательного акта». Так уже случалось не раз. Примечательно также некоторое повышение роли Комиссии, которая вновь вступает в законодательный процесс как его самостоятельный участник (ей предоставляется один месяц для изучения разногласий между Европарламентом и Советом).
Процедура сотрудничества придала новый импульс активности Европарламента и повысила его роль в законодательном процессе. Стали более интенсивными и содержательными отношения Европарламента с Советом и Комиссией. Особенно активизировались рабочие контакты Европарламента с Комиссией. Сфера их сотрудничества сегодня охватывает общую транспортную политику, разработку актов, регулирующих деятельность Структурного фонда, политику в области окружающей среды, проблемы безопасности и здоровья на рабочем месте и ряд других проблем. Однако это еще не прямое участие Европарламента в «законодательном» процессе. Отнюдь не все поправки и дополнения, предлагаемые Европарламен-том, учитываются как Комиссией, так и особенно Советом. Показательно, что за год после введения процедуры сотрудничества Комиссия приняла 79%, а Совет – 48% поправок на этапе первого чтения и соответственно 56 и 23% – на этапе второго чтения.
Более серьезные меры по расширению полномочий Европарламента и повышению его роли в институционной системе были предприняты накануне подписания Маастрихтского договора. Характерно, что, как и на предшествующих этапах, ничто из достигнутого ранее не было упущено. Консультационная процедура, равно как и процедура сотрудничества, не только была подтверждена, но и получила поддержку. В Маастрихтском договоре как бы суммируются основные итоги предшествующего развития.
Со временем, однако, отношение к этим процедурам стало меняться. На Межправительственной конференции 1996–1997 гг. активно обсуждался вопрос о сокращении количества процедур, поскольку процесс принятия решений все более осложнялся и запутывался. Итоги были подведены в Амстердамском договоре, который в принципе отказался от процедуры сотрудничества. Она была сохранена только при принятии решений, касающихся Экономического и валютного союза.
Еще по Маастрихтскому договору добавился новый и очень существенный процедурный компонент: Европарламент стал действовать в качестве соучастника принятия решений (ст. 189 «Ь»). Речь идет, таким образом, о процедуре совместного принятия решений. В известной мере, но с большими оговорками можно сказать, что Европарламент получил также право законодательной инициативы. Было установлено, что Европарламент может затребовать от Комиссии предложения по вопросу, который, как считает большинство депутатов, в соответствии с Договором нуждается в законодательном регулировании (ст. 138 «Ь»).
Процедура совместного принятия решений, как и процедура сотрудничества, с самого начала имела несколько этапов. При этом первый этап, в сущности, совпадал с тем, который был определен для консультаций. Однако на втором этапе ситуация коренным образом меняется. В случае, если мнение Европарламента расходится с мнением Совета и Европарламент предлагает поправки к внесенным «законодательным проектам», Совету дается три месяца для того, чтобы определить свою позицию. Совет может принять поправки квалифицированным большинством, а если у Комиссии есть возражения, то только единогласно. Если Совет не набирает нужного количества голосов, начинается согласительная процедура. Она во многом «списана» с согласительной процедуры, которая установлена и нередко применяется в парламентах государств-членов.
Создается Согласительный комитет, в состав которого входит равное число членов от Европарламента и от Совета. Активную работу в рамках этого комитета проводит Комиссия, которая готовит необходимые документы, но в голосовании в Комитете не участвует. Ей предназначена своего рода теневая роль. Согласительному комитету дается шесть недель для работы. Если он достигает компромисса, его решение направляется в Европарламент и в Совет. Для Европарламента это равносильно третьему чтению.
Как Совет, так и Европарламент получали по шесть недель для рассмотрения решения Согласительного комитета. Они могли одобрить проект «законодательного акта» в редакции Согласительного комитета. Для положительного решения вопроса в Европарламенте требуется абсолютное большинство, а в Совете – квалифицированное большинство голосов. Если такое условие не соблюдается в одном из этих органов, рассмотрение проекта «законодательного акта» снимается с повестки дня.
Особая ситуация складывается, если Согласительный комитет не в состоянии выработать единую позицию и разногласия сохраняются. В этом случае Совет имел право в течение следующих шести месяцев вернуться к рассмотрению своего проекта, представленного в Европарламент, и принять его квалифицированным большинством голосов. В свою очередь Европарламент вправе отменить такое решение Совета абсолютным большинством голосов своих депутатов. Если Европарламент не соберет такого большинства голосов, проект Совета становится «законом».
Основными сферами применения процедуры совместного принятия решений в соответствии с Договором о ЕЭС стали: создание внутреннего рынка (ст. 100 «а»), поддержка культуры (ст. 128), поддержка здравоохранения (ст. 129), программы защиты окружающей среды (п. 3 ст. 13 «с»).
Процедура совместного принятия решений означает для Европарламента очень многое. Если прежде окончательное решение по всем вопросам прина/шежало Совету, который мог настоять на своем, даже если Европарламент придерживался другого мнения, то теперь Европарламент во многих случаях способен отстоять свое «нет». Это, бесспорно, серьезный шаг по пути его превращения в подлинно парламентское учреждение. Но этот путь не из коротких и легких. Сегодня итог таков, что Европарламент может не допустить принятие того или иного «законодательного акта», но все еще лишен нрава самостоятельно законодательствовать.
Амстердамский договор, сведший применение консультативной процедуры всего к одной сфере – ЭВС, т.е. практически убравший ее из широкого обихода, существенно расширил сферу применения процедуры совместного решения. Теперь она применяется более чем в двадцати новых обстоятельствах. К тому же данная процедура была упрощена, ибо третье чтение полностью исключено.
В соответствии с Амстердамским договором процедура совместного решения в настоящее время подразделяется на следующие этапы.
1. Комиссия представляет свое предложение.
2. Европарламент выражает свое мнение.
3. Совет, принимающий свое решение на основе правила квалифицированного большинства:
а) соглашается с мнением Европарламента и принимает правовой акт;
б) если Европарламент не высказывает своего мнения, принимает правовой акт;
в) принимает общую позицию и направляет ее в Европарламеит. 4. Европарламент:
а) одобряет общую позицию в течение трех месяцев;
б) не высказывает своего мнения в течение трех месяцев (в этих случаях Совет принимает правовой акт);
в) отклоняет общую позицию абсолютным большинством (правовой акт не принимается);
г) предлагает в течение трех месяцев принятые абсолютным большинством голосов поправки к общей позиции и направляет поправки в Совет и Комиссию.
5. Комиссия и Совет высказывают свои мнения по поправкам Европарламента.
6. Совет:
соглашается с поправками Европарламента в течение трех месяцев, принимая это решение на основе правила квалифицированного большинства;
если Комиссия не соглашается с поправками Европарламента, соглашается с ними, принимая свое решение единогласно (правовой акт в этих случаях считается принятым); не принимает правовой акт. В этом случае создается Согласительный комитет, состоящий из равного числа членов Совета и депутатов Европарламента. Соглашение в Согласительном комитете достигается при согласии квалифицированного большинства членов Совета и большинства депутатов Европарламента.
7. Согласительный комитет:
а) принимает совместный текст (на основе поправок, предложенных Европарламентом) в течение шести недель. В этом случае Евро-парламент и Совет должны в течение шести недель принять предложение об издании правового акта или это предложение считается отклоненным;
б) не приходит к соглашению. В этом случае предложение считается отклоненным.
Установленные сроки – три месяца и шесть недель – могут быть продлены, соответственно, на один месяц или две недели, по инициативе Европарламента или Совета.
Комиссия вправе вносить изменения в свое предложение об издании правового акта пока Совет его не отклонил.
Как видно, процедуры принятия решений с участием Европарламента несколько упрощены. Совет теперь вырабатывает общую позицию для Европарламента не во всех случаях, не автоматически, а только тогда, когда поправки Европарламента отклоняются. Отпала обязанность Европарламента в случае отклонения им общей позиции сначала информировать Совет о таком своем намерении. Перемены коснулись процедуры деятельности Согласительного комитета. Если прежде Европарламент мог отклонить общую позицию абсолютным большинством депутатов от каждой страны, то теперь для отклонения достаточно того, что Согласительный комитет не мог прийти к единому решению.
Европарламент стал активно участвовать в решении вопросов, связанных с приемом новых государств в Европейский союз. Прежде Совет мог действовать самостоятельно, даже не консультируясь с Европарламентом. Теперь же необходимо согласие Европарламента, решение в котором принимается простым большинством голосов. Такой же порядок действует в отношении соглашений об ассоциированном членстве (прежде требовались только консультации с Европарламентом). Вопросы внешней политики стали значительно чаще обсуждаться на пленарных заседаниях Европарламента.
Разумеется, реальная роль Европарламента предопределяется не только объемом его полномочий, но и тем, насколько активно он участвует в жизни Европейского союза, как использует предоставленные ему полномочия. Оценивая ситуацию под этим углом зрения, нельзя не отметить, что Европарламент активно стремится к самоутверждению. Но ему еще не хватает власти. Его роль в институционной системе все еще занижена. В Европейском союзе пока еще нет системы сдержек и противовесов, характерной для государственного строя его членов. Нет в нем и своей политической системы, в первую очередь европейских политических партий, что негативно сказывается на деятельности Европарламента, которому без всего этого трудно быть аналогом законодательной власти и практически невозможно подняться на уровень «классического» парламента.
Итак, Европарламент ушел от модели органа международной организации, но еще не стал полноценным парламентом. Незавершенность его развития столь очевидна, что не нуждается в особых доказательствах. Достаточно сказать в самой общей форме, что Европарламент оказался прямо подключенным к процессу принятия многих важных решений, но масштабы его участия в этом процессе еще ограничены, узки. В то же время, – и это не менее заметно, – направление развития Европарламента определилось. Не столь уже далеко то время, когда монополия Комиссии на разработку проектов важнейших актов будет окончена и Европарламент станет в полной мере осуществлять право законодательной инициативы. Будет преодолен и еще один главный барьер: принятие «законов» перейдет от Совета кЕвропарламенту.
О том, что роль Европарламента уже сегодня возрастает, а существующее ныне его несоответствие парламентским меркам со временем будет успешно преодолено, свидетельствует все усиливающееся внимание как политических кругов, так и большого бизнеса к его деятельности. Появились и повышают свою активность лоббистские группы, нацеленные на продвижение тех или иных решений в Евро-парламенте. Многие из них официально зарегистрированы в таком качестве. Сессии Европарламента стали больше и полнее освещаться в средствах массовой информации.
Небезынтересно, что динамика развития Европарламента отразилась на его определении в литературе. Точнее говоря, речь идет не столько о многообразии определений, сколько о их почти полном отсутствии. Можно даже сказать, что сегодня официального определения Европарламента вообще нет. Формально он никак не называется ни в учредительных договорах, ни в Едином европейском акте, ни в Маастрихтском договоре, ни в Амстердамском договоре. Как уже говорилось, нет даже намека на то, что он является высшим органом законодательной власти. В Маастрихтском договоре сказано на редкость нейтрально: Европейский парламент состоит из представителей народов государств, объединившихся в Сообществе, – он осуществляет полномочия, возложенные на него Договором (ст. 137).
Это, конечно, лишь очень слабая констатация одного из качеств Европарламента. Но, с другой стороны, подобная характеристика не перекрывает движения, и следовательно, оставляет большой простор для придания Европарламенту новых полномочий, роста его влияния и превращения в настоящий парламент.
Совет
Общая характеристика. Если в трудах поборников парламентаризма Европарламеиту нередко присваиваются торжественные титулы то «поборника демократии», то «голоса демократического федерализма», а то и «носителя воли народов объединенной Европы», то Совет воспринимается куда более прозаически – как орган, принимающий в подавляющем большинстве случаев главные и окончательные решения по основным вопросам жизни сообществ и Европейского союза. Как было показано выше, роли в институционной системе Европейского союза в принципе распределены следующим образом: Комиссия предлагает принятие нового «законодательного акта» или новой политики, Европарламент высказывает по проекту свое мнение и предлагает поправки, а Совет выносит решение. Однако именно в этом и заключается неоспоримая сила Совета, его огромный управленческий потенциал, секрет его влияния в механизме управления сообществами и Европейским союзом. При всем том, что Совет должен взаимодействовать с другими институтами, особенно с Европарламентом, не кто иной, как Совет, играет ключевую роль в процессе принятия решений.
На протяжении своей сравнительно непродолжительной истории Совет назывался no-разному, но чаще всего Советом или Советом министров. Нынешнее официальное наименование – «Совет Европейского союза» – было принято после вступления в силу Маастрихтского договора, когда уточнялась вся правовая терминология. 8 ноября 1993 г. Совет принял по этому поводу специальное решение, которое гласит: «Отныне Совет имеет наименование «Совет Европейского союза» и в таком качестве именуется в издаваемых им правовых актах, включая те, которые принимаются в рамках Раздела V и Раздела VI Договора о Европейском союзе; таким же образом от имени Европейского союза Совет принимает политические заявления в рамках общей внешней политики и политики безопасности».