ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.11.2020
Просмотров: 3551
Скачиваний: 5
Когда идет речь о председателе Совета, необходимо также учитывать, что при решении вопроса о том, кто займет этот пост, имеет значение не конкретная личность и ее качества, деловые и человеческие, а очередность, установленная для государств. С определенной мерой условности можно сказать, что жезл председателя передается не от человека к человеку, а от государства к государству. Во-первых, председательствование в Совете означает, что во многих других органах Европейского союза, п том числе в Комитете постоянных представителей, в многочисленных комиссиях, рабочих группах председателем является представитель государства-очередника. Это означает, что данное государство получает возможность не только тем или иным путем демонстрировать свои собственные подходы к проведению общей политики Европейского союза, но и так или иначе воздействовать на выработку общей политики. Как показала практика, государственное «происхождение» председательствующего стало приобретать все более серьезное значение. К тому же сами председатели стали значительно активнее пользоваться открывающимися возможностями проявить себя на европейском уровне, показать свое видение проблем интеграции и доказать умение управлять сложнейшим механизмом Европейского союза.
Продолжительность пребывания очередного председателя Совета на своем посту – шесть месяцев. Этот срок был установлен как некий компромисс, сочетание двух несхожих главных требований. Нужно было, с одной стороны, предоставить председателю достаточно времени для того, чтобы реализовать собственную программу действий, а с другой – учесть, что «в очереди» стоят многие другие государства, которые не следует заставлять долго ждать. В противном случае могло бы развиться некоторое отчуждение государства-члена от Европейского союза, недоверие к его институтам, слишком долго возглавляемым представителями одного и того же государства. С расширением состава Союза даже шестимесячный срок делает ожидание председательствования достаточно длительным.
Очередность председательствоваиия в Совете в связи с ее значимостью была закреплена непосредственно в Маастрихтском договоре. Поскольку Франция уже находилась на «дежурстве», в дальнейшем порядок замещения поста председателя Совета выглядел следующим образом: по шесть месяцев поочередно должны были председательствовать представители Бельгии, Дании, Германии, Греции, Испании, Италии, Ирландии, Голландии, Люксембурга, Великобритании, Португалии. Однако такая очередность нуждалась в корректировке.
Дело в том, что под углом зрения тех, кто занимается в Европейском союзе управлением, каждый год делился на две части, отличавшиеся друг от друга по содержанию. Обычно в центре внимания Европейского союза в первом полугодии находятся вопросы, связанные с разработкой и проведением общей сельскохозяйственной политики, а во втором полугодии – вопросы бюджета. Поэтому нужно было периодически вносить изменения в очередность председательствования в Совете.
Ныне действующая очередность председательствования в Совете установлена решением Совета от 1 января 1995 г., согласно которому в первой половине 1995 г. место председателя – у Франции, во второй половине – у Испании, а затем очередь на полугодовое предсс-дательствование выстраивалась по странам в следующей последовательности: Италия, Ирландия, Голландия, Люксембург, Великобритания, Австрия, Германия, Финляндия, Португалия, Франция, Швеция, Бельгия, Испания, Дания, Греция. Вместе с тем Совет оставил за собой право производить по просьбе государства-члена передвижку его очереди на председательствование. Для принятия такого решения требуется, однако, единогласие при голосовании в Совете.
Совет имеет свой рабочий аппарат, являющийся типичным чиновничьим учреждением. Это Генеральный секретариат, который обслуживает не только собственно Совет, но и Комитет постоянных представителей, а также создаваемые в Совете многочисленные комитеты, подкомитеты и рабочие группы. Совет определяет организацию Генерального секретариата, работающего под руководством Генерального секретаря, являющегося одновременно Высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, Генеральный секретарь – Высший представитель имеет заместителя. (Важность этих постов подчеркивается тем, что решение о их замещении принимается Советом только единогласно.)
Под контролем Совета Генеральный секретарь – Высший представитель и его заместитель проводят все меры, необходимые для обеспечения эффективной работы Генерального секретариата. (Регламент Совета говорит даже о «безупречной работе» этого органа.) Генеральный секретарь – Высший представитель представляет Совету в установленные сроки проект бюджета, обеспечивающего деятельность Совета, а после утверждения бюджета распоряжается средствами, выделенными Совету. Регламент Совета предусматривает выполнение Генеральным секретарем ряда других важных функций, в том числе и таких, которые выходят за чисто организационные рамки.
В составе Генерального секретариата имеются Кабинет государственного секретаря, юридический департамент, семь генеральных дирекций: администрации, операций и переводов, информации, публикации, документации; сельского хозяйства и рыболовства; внутреннего рынка, индустриальной политики, интеллектуальной собственности, права учреждения и услуг, права компаний; научно-исследовательской политики, энергетической политики, транспорта, экологии, защиты потребителя; внешних сношений, развития; отношения с Евронарламентом, Экономического и социального комитета, институционных дел, бюджета и персонала; экономических, финансовых, социальных дел.
Роль аппарата Совета тем более значима, что ни один из составов Совета не работает на постоянной основе. Заседания Совета продолжаются максимум несколько дней (да и это бывает редко). Вся немалая работа по организации деятельности Совета и, что особенно существенно, по обеспечению выполнения принятых им документов ложится на плечи чиновников Генерального секретариата, численность которого продолжает расти. В настоящее время он насчитывает более 2 тыс. человек. Это немалая часть «евробюрократии», которая подвергается в последнее время все более резкой критике за медлительность, формализм, смешение функций и многие другие грехи чиновничества.
Заключая характеристику Совета, необходимо еще раз подчеркнуть его двойственную природу. Несомненно, что он создан и действует как институт сообществ, и государства-члены неоднократно подчеркивали свою заинтересованность в таком его призвании. В то же время его задача состоит в том, чтобы достигать намеченных целей путем согласования национальных интересов. Именно поэтому Совет состоит из представителей правительств государств-членов, которые выступают отнюдь не в личном качестве, а строго следуют политическим установкам своего правительства. Вместе с тем Совет это коллегия, или, точнее, коллективный орган, призванный вырабатывать решения, выражающие общие интересы и обязательные для всех стран-участниц.
Содержание деятельности Совета, порядок принятия решений и средства их осуществления – эти и другие условия успешного и эффективного функционирования Совета несомненно подвергаются воздействию позиции, занимаемой каждым государством-членом. Однако Совет не связан формально правом государств-членов и не подлежит их контролю. В этом состоит его роль как моста, связывающего воедино сообщества и государства-члены, а также предпосылка его авторитета.
С позиции внутригосударственной, в особенности с позиции концепции разделения властей, Совет является органом, который осуществляет функции, относящиеся к разным «властям». Такого рода учреждения вообще не свойственны механизму управления современных государств, поскольку они не вписываются в систему координат демократического правопорядка. Оперируя терминами конституционного права, можно сказать, что Совет сходен с органами законодательной власти, а также в значительной степени с органами исполнительной власти.
И сегодня, когда Амстердамский договор поставил точку на дискуссиях, относящихся к будущему Совету, небезынтересно остановиться на некоторых из них. Обращалось внимание, в частности, на то, что укрепление наднациональных черт в организации и деятельности институтов ЕС, а также грядущее расширение состава ЕС до 20–25 государств становятся стимулами для формирования нового подхода к определению роли и места Совета. Характерно, что в этом подходе явно преобладающими становятся компоненты конституционной модели, что сближает ЕС с государственными образованиями.
Наибольший интерес вызывает предложение о том, чтобы преобразовать Совет во вторую палату Европарламента. Идея состоит в том, чтобы дать Совету право не только активно участвовать в законодательном процессе наряду с общей палатой, но и в определенной мере контролировать ход этого процесса, возможно через право вето. Наряду с таким «проконституционным» предложением высказываются и другие предложения, базирующиеся на опыте управления крупными компаниями: Совет видится в качестве некоего наблюдательного комитета или правления, «совета директоров».
В последнее время стали выдвигаться предложения о пересмотре существующего порядка председательствования в Совете. Обязательная ротация на посту председателя через каждые шесть месяцев вызывает критику из-за того, что не дает ему достаточно времени для выработки и реализации собственных идей и программ. Но более серьезное беспокойство порождает перспектива численного роста сообществ. Заинтересованность крупных стран в том, чтобы сохранить за собой на будущее важный рычаг управления, нашла отражение в предложении о сохранении только за ними права назначения председателя Совета. В этой связи появился термин «большая пятерка» (Германия, Франция, Великобритания, Италия, Испания). Другие страны, согласно этому предложению, получат возможность назначать двух заместителей председателя.
Амстердамский договор отложил, но не отменил навсегда институционную реформу. Не исключено, что в будущем к предложениям могут вернуться. Но если предложение об увеличении срока пребывания председателя Совета на своем посту вряд ли вызовет особые возражения, то дележка постав руководителей Совета между крупными и малыми странами может натолкнуться на сопротивление последних. В случае увеличения числа государств-членов вопрос об изменении порядка председательствования так или иначе придется решать.
Европейский совет
Само рассмотрение статуса Европейского совета непосредственно после Совета может вызвать обоснованные сомнения. Правильно ли оценивается реальная роль этого института, его место в механизме управления Европейским союзом? Есть лишь одно формальное обоснование такой очередности рассмотрения: Европейский совет не был предусмотрен учредительными договорами и потому представляет собой как бы дополнительную структуру. Но по существу это самый значимый, самый важный институт Европейского союза. Более того, это не просто институт, но и «встреча в верхах» западноевропейских лидеров. Строго говоря, иерархия институтов Европейского союза допускает обращение к Европейскому совету тогда, когда исчерпаны другие возможности принятия решений, имеющих принципиальное значение. Европейский совет может принимать решения в усложненных условиях, при которых возможности других институтов оказываются недостаточными. Идет ли речь о кризисной ситуации, из которой необходимо быстро найти выход, или о потребности резкого изменения курса интеграции, принятии неординарного решения, без Европейского совета не обойтись.
Необходимость в Европейском совете выявилась не сразу – ни тогда, когда создавалось ЕОУС, и не позднее, когда появились ЕЭС и Евратом. Видимо, авторы Парижского (1951 г.) и Римских (1957 г.) договоров полагали, что Совет может самостоятельно справиться со всеми проблемами, появляющимися в процессе развития сообществ. Однако со временем становилось все яснее, что решение наиболее важных вопросов, касающихся внутренней жизни сообществ или затрагивающих политические отношения между государствами-членами, а также внешние сношения, требует участия «первых лиц», каковыми являются президенты либо главы правительств стран-членов. Совет министров в традиционном составе, особенно когда он состоял из руководителей отраслевых министерств и ведомств, был не вполне авторитетен, и члены Совета министров должны были согласовывать свои действия и позиции с высшим руководством страны.
Чтобы устранить неизбежные задержки и сбои в работе Совета, а главное повысить уровень управляемости сообществ, можно было пойти двумя путями. Первый из них состоял в том, чтобы преобразовать Совет министров в Совет глав государств и правительств, закрепив за ним решение важнейших проблем экономической, социальной и внешней политики сообществ. Но такое решение, с одной стороны, означало бы начало серьезной реформы всей институционной системы, а с другой – ограничило бы активность и мобильность Совета, сферу его деятельности. Ни то, ни другое не соответствовало интересам развития интеграции и могло только помешать делу. Второй путь состоял в создании новой структуры, позволяющей учесть динамику интеграционных процессов, растущую роль Европейского союза как для государств-членов, так и для всего мира, а также условия, наиболее удобные для непосредственного включения в процесс принятия решений высших руководителей государств-членов.
Этот второй путь также не отличался простотой. Строго говоря, введение нового института, особенно такого важного, требовало пересмотра учредительных договоров, внесения в них соответствующих изменений – тогда легитимность вновь созданной структуры не вызывала бы ни малейших сомнений. Однако сложность процедуры рассмотрения и принятия поправок к договорам и неизбежно связанные с этим трудности – как предсказуемые, так и непредсказуемые – отнюдь не вдохновляли на проведение подобной реформы. К тому же «первые лица» государств-членов явно предпочитали оставаться вне рамок, обязательных для Совета.
Выбор в конечном счете был сделан в пользу второго пути. Еще в 1974 г. на Парижском совещании глав государств и правительств было заявлено о необходимости создания Европейского совета, в который вошли бы главы государств и правительств. Это было сделано наряду с решением провести как можно скорее прямые выборы в Европарламент, что как бы сглаживало опасения, и до того порождавшиеся «дефицитом демократии» в сообществах. Главы государств и правительств договорились встречаться не реже трех раз в году в присутствии министров иностранных дел. Эти встречи могли проводиться как в рамках Совета министров, так и в рамках Европейского политического сотрудничества. В случае необходимости Европейский совет мог собираться и чаще, в зависимости от обстоятельств.
Впервые Европейский совет был предусмотрен в Едином европейском акте (1986). Сделано это было чисто формально. Ни о назначении этого органа, ни о его функциях и полномочиях ничего не говорилось. Не определялись его отношения с другими институтами сообществ. Зато состав Совета устанавливался точно и исчерпывающим образом. В него должны были входить руководители государств и правительств государств-членов, а также председатель Комиссии европейских сообществ. Кроме того, им оказывают содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии (ст. 2). Европейский совет должен был собираться на заседания не реже двух раз в год.