ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 19.01.2021
Просмотров: 5353
Скачиваний: 3
г) значительное число проблем связано с определением состава семей военнослужащих, на которых распространяются социальные права и льготы, установленные законодательством. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 20 Федерального закона «О статусе военнослужащих» один из членов семьи погибшего (умершего) военнослужащего, захороненного на территории Российской Федерации, один раз в год имеет право на бесплатный проезд к месту погребения и обратно. К членам семьи погибшего (умершего) военнослужащего в соответствии с п. 5 ст. 2 указанного Федерального закона относятся супруга (супруг); несовершеннолетние дети; дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения; лица, находящиеся на иждивении военнослужащих. Таким образом, родители военнослужащего могут считаться членами его семьи и, следовательно, пользоваться указанной выше льготой только в том случае, если находились на иждивении погибшего (умершего) военнослужащего.
Для устранения указанной социальной несправедливости и усиления социальной защищенности родителей погибших (умерших) военнослужащих представляется целесообразным подготовить проект указа Президента Российской Федерации, предоставляющий им право бесплатного проезда один раз в год к месту захоронения военнослужащего и обратно вне зависимости от нахождения на его иждивении. Решение вопросов, являющихся предметом правового регулирования указанного проекта, относится к компетенции Президента Российской Федерации: Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. № 155-ФЗ Президенту Российской Федерации предоставлено право распространять своими указами на других лиц гарантии и компенсации, предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих» для военнослужащих и членов их семей.
§ 3. Проблемы кодификации военно-социального законодательства
Государство и его институты осуществляют руководящее воздействие на процессы, проистекающие в сфере военно-социальной политики, путем правового регулирования, т. е. «нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»111. Неотъемлемым элементом механизма правового регулирования отношений в военно-социальной сфере является применение права, составляющее содержание властной деятельности государственных органов и уполномоченных должностных лиц, в результате которой принимаются индивидуальные предписания по назначению пенсий, пособий, реализации льгот, выплате компенсаций и т. п. Правовые нормы закрепляют особый механизм реализации субъективных прав, включающий в себя правомерные действия физического лица и компетентных государственных органов, «которые направлены на получение конкретного социального блага»112.
Первичным, центральным элементом механизма правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере военно-социальной политики, является система правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах — законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, ведомственных актах. В юридической литературе констатируется множественность федеральных законов, содержащих правовые нормы, регулирующие социальную защиту граждан. Так, по подсчетам Министерства труда и социального развития Российской Федерации, нормы, имеющие отношение к социальной защите населения, прописаны сегодня более чем в 50 действующих законах113. При этом лишь часть законов носит специальный социально ориентированный характер. Весьма значительным является также число нормативных правовых актов, регулирующих военно-социальную сферу: только законодательство о социальных гарантиях военнослужащих включает более 400 нормативных правовых актов; более 200 источников насчитывает законодательство о воинской обязанности и военной службе114.
Сама по себе столь обширная нормативная база военно-социальной политики — несомненное благо. Но существует и «обратная сторона медали». Практика решения социальных проблем в наших Вооруженных Силах со всей беспощадностью выявила парадоксальную закономерность: чем больше издается законов, постановлений, указов, приказов о социальной защите, тем ниже эта самая социальная защита. Очевидно, в нормотворческой практике существует некий предел, некое критическое число, превышение которого грозит наступлением эффекта, противоположного тому, которого ожидал законодатель, принимая тот или иной нормативный акт. Следствием этого является, по образному выражению профессора Ю.А. Тихомирова, «правовая инфляция, то есть обесценивание нормативных актов в силу их непомерного количества»115.
Наличие множества нормативных правовых актов, причем различной юридической силы, различных по источнику издания, многие из которых содержат нежизненные нормы, противоречат друг другу и иным нормативным установлениям, — все это существенно снижает их доступность, затрудняет пользование ими в процессе решения социальных проблем военнослужащих и их семей, создает почву для злоупотреблений в правоприменительной практике. Уместно в этой связи напомнить мудрое пожелание законодателям, высказанное известным английским философом и теоретиком права Д. Локком: «Не старайтесь создавать много законов, но старайтесь следить за тем, чтобы они исполнялись, ибо в наиболее испорченном государстве наибольшее количество законов»116.
Об этом убедительно свидетельствуют и результаты опросов: например, наличие возможности командиров полков в любой момент обратиться к нужному нормативному акту и без труда найти в нем ответ на интересующий вопрос подтвердили лишь 16 % опрошенных, остальные (84 %) ответили, что не всегда имеют такую возможность. По их мнению, этому мешают: несвоевременность поступления нормативных актов в воинские части, множественность нормативных актов, сложность их содержания, несовершенство их учета и хранения117.
Опыт российского прошлого от Петра I до наших дней свидетельствует о том, что накопление разрозненных, многочисленных нормативных актов подрывает основы законности и правопорядка в государстве. Вот что писал об этом М.М. Сперанский, крупный русский юрист и государственный деятель: «... многосложность, раздробленность, неизвестность — затруднение равное, а может быть еще важнейшее, чем сам недостаток закона: ибо здесь гнездятся ябеда, неправые толки, пристрастные решения, покрытые видом законности, здесь необходимость непрестанных пояснений и разрешений … рождает новую многосложность»118. Множественность нормативных актов существенно снижает их доступность для граждан, а это, в свою очередь, ведет к снижению законности в обществе. Прием этот в человеческой истории не нов: еще великий немецкий философ Г. Гегель в «Основах философии права» приводил пример с тираном Дионисием, повесившим текст законов своего государства так высоко, что их никто не мог прочитать.
На исключительную важность доступности права для утверждения законности в обществе указывали многие ученые. Так, видный русский философ И.А. Ильин в своей книге «О сущности правосознания» указывает: «Нелеп и опасен такой порядок жизни, при котором народу недоступно знание его права, когда, например, среди народа есть неграмотные люди, или когда право начертано на чуждом языке, или когда текст закона остается недоступным для народа, или же смысл права выражается слишком сложно, запутанно и непонятно. Тогда, в лучшем случае, между народом и правом выдвигается иерархия корыстных посредников, взимающих особую дань за “отыскание” правоты и обслуживающих народную темноту в свою пользу, им выгодно затемнить ясное дело, а не уяснить темное, спасти “безнадежное” дело и внести кривду в суд, под их “опытными” руками толкование права быстро превращается в профессиональный кривотолк»119 .
Законодательство, регулирующее сферу военно-социальной политики, не является в полной мере системным, оно хаотично. Здесь действуют акты и бывшего СССР, и Российской Федерации, причем акты разного уровня: законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. Велико число ведомственных актов. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, «правовое пространство России усеяно скелетами законов, останками отживших актов. Многие из них истлевают сами по себе, другие прорастают в самых неожиданных местах»120. Имеются многочисленные законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Нормативные правовые акты имеют неодинаковую юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различные субъекты и разное территориальное пространство. Типичными недостатками указанных нормативных правовых актов являются противоречия между новыми и действующими нормативными документами. Порой имеет место несоответствие нормативных положений одного и того же правового акта, искажение содержащихся в них основополагающих, исходных целей121.
Из принципов правового государства, равенства и справедливости (ст.ст. 1, 18 и 19 Конституции Российской Федерации) вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод граждан.
Нарушение логики, пробелы и иные лазейки, имеющиеся в военно-социальном законодательстве, позволяют правоприменителям зачастую беспрепятственно действовать в обход закона. «Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом — годами не отменяется. Это отмечалось уже сотни раз, но дело практически не движется. Правительство, министерства и ведомства должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества — вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия»122 — подчеркнуто по этому поводу в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию за 2001 г. К сожалению, положение дел в этой сфере меняется медленно.
Авторы монографии «Социальная политика в постсоциалистическом обществе: задачи, противоречия, механизмы», проанализировав российское законодательство, регулирующее сферу социальной политики, пришли к выводу о том, что налицо:
— множественность и неединообразие в формулировках основных понятий, терминов, разработанных зарубежными и отечественными специалистами, а также зафиксированных в российских нормативных правовых актах, либо их неоправданное отождествление. Например, отмечается наличие четырех различных определений понятия «социальная защита», используемых в четырех федеральных законах, принятых в одном и том же году;
— несоответствие терминологии, содержащейся в международно признанных и в отечественных правовых актах;
— отсутствие определений ряда понятий, используемых в специальной литературе, а также в нормативных правовых актах. Не удалось, в частности, найти формулировки ряда понятий, таких, например, как «социальные права», «социальные гарантии»; есть основания полагать, что реальная причина заключается в недостаточной отработке понятийного аппарата изучаемой проблемы.
Сложившаяся ситуация является следствием недостаточно полного, системного теоретического представления об изучаемом процессе и понимания отечественной социальной политики; недостаточно квалифицированной законотворческой деятельности, а также недостаточно критического использования российскими специалистами имеющихся переводов зарубежной литературы, качество которых зачастую оставляет желать лучшего. Очевидно, что существует настоятельная потребность в ревизии, редактировании текстов действующих социальных законов и внесения в них уточнений и изменений в целях унификации терминологии123.
Вследствие указанных выше и других недостатков нормативный массив перегружен «неработающими» актами и в то же время имеет множество пробелов, что затрудняет правовое обеспечение военно-социальной политики и пользование нормативными актами. Сложившаяся ситуация объясняется многими причинами, и прежде всего тем, что сама деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в соответствие с позднее принятыми актами бессистемна. В юридической литературе отмечается, что этой проблеме недостаточное внимание уделяют и федеральные органы исполнительной власти. Как показывает практика, многие из них не проявляют инициативы в постановке вопросов об упорядочении законодательства, создании добротной правовой базы в сферах собственной деятельности, в частности, редко вносят предложения о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с их несоответствием позднее принятым актам. Существенным недостатком является и низкое качество предлагаемых решений124.
Нормотворческая деятельность в сфере военно-социальной политики весьма активна. Однако ускоренная подготовка новых законов и иных нормативных правовых актов в ряде случаев негативно сказывается на их качестве. Действующее законодательство в данной сфере характеризуется нестабильностью, федеральные законы принимаются в новых редакциях, подвергаются частым изменениям и дополнениям125, в них отсутствует единая терминология, одни и те же понятия формулируются по-разному. О качестве принимаемых законов можно судить по количеству законодательных актов с названием «О внесении изменений и дополнений в …». Например, из 172 законов, принятых Государственной Думой в 2000 г., лишь 46 являются своего рода «самостоятельными» законами, остальные приняты в связи с ратификацией международных договоров и внесением изменений и дополнений в действующее законодательство. В 2001 г. из 204 принятых законов лишь 56 являются что называется «новыми»126. «Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все — и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители — одержимы идеей подготовки и принятия законов, — отмечает по этому поводу профессор Ю.А. Тихомиров. — Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства. Плохо реализуемое законодательство превращается в “библиотеку законов”, которой никто не пользуется»127.
Как отметил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 г., «… сегодня наша нормативно-правовая база, с одной стороны, избыточна, с другой — неполна. Законов принято даже слишком много. Многие из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев — так и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких — групповых или ведомственных — интересов»128. Эта же мысль прозвучала и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 г.: отметив, что для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся условиям, нам приходится принимать много законов, Президент Российской Федерации подчеркнул, что это не может оправдать того, что многие законы противоречат друг другу, а будучи принятыми, — не исполняются. Кроме того, они постоянно подвергаются изменениям, иной раз — даже не вступив в силу129.