ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 19.01.2021
Просмотров: 5374
Скачиваний: 3
Вполне очевидно, что нестабильность законодательства порождает ряд негативных явлений, последствия которых для общества порой могут быть необратимыми. Во-первых, подрывается сам авторитет закона. Во-вторых, бесконечные поправки, изменения и дополнения, которым подвергаются действующие законы, порождают такую ситуацию, когда рядовому гражданину, а порой и правоприменителю, не удается найти окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, а тем более понять, чем же нужно руководствоваться130.
Е.Е. Мачульская к числу типичных недостатков правового регулирования отношений по социальному обеспечению относит: бессистемность; противоречия, дублирование и пробелы норм; большое количество отсылочных норм131.
В обобщенном виде высказываемые в адрес законодателя критические замечания сводятся специалистами к трем дефектам: бессистемность законодательства; внутренняя противоречивость; излишняя множественность нормативных правовых актов132. Все это затрудняет ознакомление с ними и их использование для защиты прав и интересов граждан и юридических лиц. С достаточной долей вероятности можно предположить, что мы можем оказаться в своего рода законотворческом тупике.
Каким же видится выход из складывающейся ситуации? Выход из тупика, как известно, всегда есть только один — это вход в него. Поэтому необходимо, на наш взгляд, изменить сам принцип подхода к социальному законотворчеству. Необходим единый кодифицированный нормативный правовой акт, регулирующий сферу военно-социальной политики Российской Федерации.
Кодификация (позднелатинское — codifiсatio, от лат. codex — собрание законов и faсio — делаю) — форма систематизации законодательства133. Применительно к кодификации норм военно-социального законодательства следует сказать, что это одна из форм систематизации его норм, содержащихся в федеральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, нормативных постановлениях Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актах, имеющая целью создание нового, сводного унифицированного кодифицированного акта, направленного на укрепление правовых основ военно-социальной политики Российского государства. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность.
Систематизация законодательства чрезвычайно важна в первую очередь для самого законодателя. Она дает возможность учитывать действующие нормативные правовые акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений. Систематизация законодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом134.
В нашей стране сложилась парадоксальная ситуация. Статья 7 Конституции Российской Федерации, как уже отмечалось выше, провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, главной задачей политики которого является достижение благосостояния человека и общества, обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Однако в нашем государстве, именующем себя социальным, нет социального кодекса, зато есть Воздушный, Земельный, Водный, Лесной и др. Налицо явное умаление всего того, что непосредственно связано с коренными интересами людей.
Вопрос о необходимости устранения указанного существенного изъяна в отечественном социальном законодательстве неоднократно поднимался в печати. Так, журнал «Государство и право» еще в 1995 г. отмечал, что «… до настоящего времени в России нет единого основополагающего акта в сфере социального обеспечения. Причем нужен не только акт кодификационного характера, который бы собрал воедино многочисленные нормы о правах граждан в этой сфере. Несомненно, нужен правовой акт, который четко сформулировал бы обязанности органов, осуществляющих государственную власть, по выявлению социальных приоритетов и определил бы пути их реализации»135.
С учетом того, что реформирование основ общественных отношений, начатое в 80-х гг. ХХ столетия, еще не закончено и ведется не всегда строго последовательно, а в несколько этапов, поочередно разными политическими силами, законы и иные нормативные правовые акты, принятые в разные годы, расходятся между собой весьма существенно. Многие ученые и специалисты видят выход из сложившегося положения в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации, при формировании которого предполагается устранить как существующие противоречия и несогласованности между законами, так и их внутренние недостатки136. В соответствии с указами Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» от 6 февраля 1995 г. № 94 и «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» от 14 февраля 1998 г. № 170 такая работа уже началась. В результате подготовки Свода бессистемный, неупорядоченный массив правовых актов, изданных различными органами в разное время, опубликованных в различных источниках, должен быть превращен во взаимосвязанную, внутренне согласованную систему137.
По нашему мнению, в указанный Свод законов целесообразно включить специальный раздел, посвященный вопросам правового обеспечения военно-социальной политики. «Нам давно нужна уже систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно “размытые” в последние годы»138 — подчеркнуто в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 г.
О необходимости разработки в России единого социального кодекса шла речь на состоявшейся в мае 2003 г. научно-практической конференции «Социальная политика: новое качество роста». При этом в Министерстве труде и социального развития Российской Федерации намереваются писать указанный кодекс, используя структуру Европейской социальной хартии139. А на состоявшемся 10 ноябре 2003 г. «круглом столе» по проблемам формирования социального государства в России было заявлено, что принятие социального кодекса — дело ближайших полутора лет140.
Значительный вклад в теоретическое обоснование необходимости разработки единого кодифицированного нормативного правового акта в сфере социальной политики внесла Е.Е. Мачульская, которая отмечает, что разработка и принятие такого акта позволят не просто упорядочить законодательство в области социального обеспечения и устранить противоречия, порождаемые отсутствием системного подхода, но и поднять на более высокий качественный уровень содержание нормативного материала. По мнению указанного автора, кодекс социального обеспечения Российской Федерации должен решить следующие задачи:
1) объединить в максимально возможной степени в одном акте нормы, регулирующие весь комплекс разнообразных отношений по социальному обеспечению. Это существенно упростит правоприменительную деятельность, а также сделает информацию о правах в области социального обеспечения более доступной для населения;
2) раскрыть содержание права на социальное обеспечение как одного из основных прав человека;
3) закрепить единые принципы правового регулирования в данной сфере;
4) четко разграничить полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации по вопросам правового регулирования социального обеспечения;
5) определить законодательную базу социального обеспечения, его соотношение с международными нормами и принципами;
6) указать источники финансирования различных видов социального обеспечения;
7) закрепить структуру органов управления социальным обеспечением и процедуру обжалования их решений;
8) установить основные условия приобретения права на все виды социального обеспечения141.
Изложенные подходы к кодификации законодательства о социальном обеспечении в полной мере применимы к систематизации законодательства о социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Источниками права о социальной защите указанных лиц являются сегодня нормативные правовые акты, действующие в различных областях общественной жизни и имеющие неодинаковую юридическую силу, форму и сферу действия, источники опубликования. Значительная часть законодательства о правах, свободах и льготах военнослужащих вообще не инкорпорирована и состоит из разрозненных нормативных актов различного уровня. Если их в настоящем виде, без упорядочения, свести вместе, то они представляли бы собой весьма разнородную совокупность актов и норм, в немалой степени лишенную какой-либо стройности по своей структуре и форме. Поэтому необходим единый, постоянно обновляющийся, общедоступный кодифицированный нормативный акт о правах и льготах данной категории граждан. При этом важно отметить, что в праве нашей страны кодификационная форма законодательства традиционно играла особую, ключевую роль в регулировании отношений. Традиция кодификации уходит своими корнями в романо-германскую правовую систему, в русское дореволюционное, а теперь можно сказать и в советское право. Кодификация является наиболее радикальным путем развития законодательства. Именно кодифицированные нормативные правовые акты и составляют ту основу, вокруг которой в каждой отрасли законодательства концентрируется своя институционная подсистема законодательных и соответствующих им подзаконных актов.
Вопрос о необходимости кодификации законодательства, регулирующего сферу военно-социальной политики, ставится в нашей юридической науке не впервые. Ранее к такому выводу приходили военные ученые-юристы Н.В. Артамонов, Ю.М. Бирюков, Г.Н. Колибаба, И.Ф. Побежимов142, другие авторы. Этот вопрос вновь был поднят с началом коренных преобразований в нашей стране. Так, еще в бытность СССР среди наказов народным депутатам высказывалось предложение о создании кодекса законов о правах и обязанностях личного состава Вооруженных Сил143.
Военный социолог М.В. Кибакин предлагает объединить все нормативные правовые акты о социальной защите военнослужащих в едином своде законов о социальной защите военнослужащих144. А.В. Коровников, рассматривая возможные пути и формы систематизации законодательства о социальной защите военнослужащих, также пришел к выводу о необходимости и целесообразности разработки и утверждения актом высшего органа государственной власти России кодекса социальной защиты военнослужащих. В нем, по мнению данного автора, должны быть собраны и классифицированы с применением максимального числа критериев все действующие законодательные нормы о льготах145.
На заседании «круглого стола» журнала «Государство и право», где обсуждались актуальные проблемы совершенствования военного права, также была подчеркнута жизненная необходимость принятия в целях преодоления множественности нормативных актов единого закона о социальной защите военнослужащих. Такой закон, по мнению участников дискуссии, должен определить цели, задачи, средства и методы социальной защиты военнослужащих, законодательно закрепить структуру органов социальной защиты, их обязанности и ответственность, а также гарантии социальной защиты146. На необходимость создания единого кодекса о социальной защите военнослужащих указывают также авторы Концепции социальной защиты военнослужащих на рубеже 2000 г.147 На международной конференции «Социальные аспекты военной реформы», состоявшейся 23—25 мая 1994 г. в Москве, также была отмечена необходимость «формирования своего рода Социального кодекса военнослужащего Российской Федерации»148.
В кодекс о социальной защите военнослужащих, кроме соответствующих законодательных норм, целесообразно было бы включить и нормы, установленные Правительством Российской Федерации и даже некоторыми приказами министра обороны. Тем самым юридическая сила этих норм будет поднята до уровня закона. Последующие изменения и дополнения в этот кодекс следовало бы вносить федеральными законами. Таким образом, в единый комплекс правового регулирования должны быть сведены и, следовательно, внутренне согласованы законы и подзаконные акты всех отраслей и институтов законодательства, определяющих или призванных определять правовой режим функционирования военно-социальной сферы.
Следует отметить, что мы имеем достаточно богатый отечественный опыт в решении этой задачи — как в выработке теории кодификации военного права, так и в области практической деятельности по разработке кодифицированных актов в данной сфере. Важность изучения этого опыта обусловлена тем, что «военное законодательство опирается на духовный потенциал русского военного права, позитивные традиции и научные исследования, что позволяет ему указывать правильные пути военного развития и наилучшие правила военного поведения. Представляя собой единство юридических норм, научных идей и принципов военной политики, Военный кодекс оптимально отражает потребности народного правосознания в упорядоченном и “истинном” развитии военной сферы российского общества»149. Свое практическое воплощение работа по систематизации военного законодательства в XIX в. нашла в издании Свода военных постановлений 1838 г.а, который затем дважды обновлялся — в 1859 и 1869 гг.150
Проблемы кодификации военного права глубоко проанализированы в начале ХХ в. известным теоретиком военного права П. Заусцинским, который необходимость и возможность разработки кодекса военного права видел в том, что «войско представляет собою огромный организм, обособленный от остальной массы населения и живущий вполне самобытною жизнью, культивирующий высокий идеал самопожертвования отдельных личностей ради блага общего»151. Если, делает вывод указанный автор, военное право имеет самостоятельное бытие и каждая его отдельная отрасль стремится к осуществлению определенной идеи, то в принципе кодификация военного права возможна точно так же, как возможна кодификация права гражданского, уголовного и т. д. Только кодекс, как логически последовательное развитие новых правовых идей, может быть в таких случаях объединяющим, связующим звеном между старым и новым правом152.
В советское время практическая реализация идеи кодификации военно-социального законодательства нашла воплощение в уже упоминавшемся нами «Кодексе о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ СССР и их семей», утвержденном постановлением ВЦИК СССР от 29 октября 1924 г. Докладывая проект этого Кодекса очередной сессии ВЦИК, представитель военного ведомства А.С. Бубнов говорил: «И для красноармейцев, и для командования Красной Армии этот Кодекс имеет громадное значение, ибо он затрагивает самые жизненные интересы армии в целом. Необходимость этого Кодекса к настоящему времени назрела с несомненной для всех очевидностью... Льготы, которые предоставлены государством красноармейцам и командному составу, разбросаны в целом ряде отдельных декретов, циркулярных постановлений наркоматов и т. д. Мы не имеем никакой гарантии, что красноармеец и его семья осведомлены о том, что закон им предоставляет... Органы власти при чрезвычайной разбросанности этих постановлений не имеют возможности контролировать их исполнение. Красная Армия во всей своей толще заинтересована в том, чтобы были кодифицированы все льготы ... чтобы они действительно на местах выполнялись»153. В данном Кодексе наряду с перечнем конкретных льгот, предоставляемых военнослужащим, имелись и статьи, определяющие механизм их реализации, а также ответственность за их ненадлежащее исполнение. Так, в ст. 44 говорилось: «Защита правового и имущественного положения семей красноармейцев как в судебном, так и в административном порядке возлагается на местные исполнительные комитеты... Должностные лица, не принявшие мер к защите справедливых интересов красноармейцев, привлекаются к ответственности по соответствующим статьям УК Союзной Республики».