Файл: Управление персоналом государственной службы как профессиональная деятельность Управление персоналом.pdf

Тема 2.
Управление персоналом государственной службы как
профессиональная деятельность
Управление персоналом
государственной и муниципальной
службы
Цели изучения темы:
– Уяснение обучающимися особенностей государственной службы как особого вида профессиональной деятельности.
Задачи изучения темы:
 рассмотрение ключевых подходов к пониманию сущности государственной службы;
 изучение основных этапов развития института государственной службы в России, в т. ч. в контексте административных преобразований последних десятилетий.
В результате изучения данной темы Вы будете
Знать:
 основные теоретические подходы к изучению государственной службы;
 основные этапы развития института государственной службы в России и исторические факторы, обусловившие его специфику.
Уметь:
• выделять ключевые функции современного института государственной службы.
Владеть:
 навыками анализа предпосылок и основных тенденций развития института государственной службы в России и в мире.

Учебные вопросы темы:
1.
Государственная служба как социально-правовой институт и как вид профессиональной деятельности.
2.
Развитие института государственной службы в рамках административных преобразований в современной России.
Вопрос 1. Государственная служба как социально-правовой
институт и как вид профессиональной деятельности.
Определение места и роли государственной службы в системе публичной власти и управления было и остается актуальнейшей теоретической и практической проблемой науки государственного управления. Решение данной проблемы во многом определяет специфику развития национальной государственности, характер и механизм взаимоотношений власти и общества, эффективность государственной политики, качество жизни граждан.
По своей сути государственная служба — это механизм осуществления государственной власти, т.е. проводник решений и действий субъектов государственно-политического управления. Это специфический социально-правовой институт, реализующийся в аппаратной деятельности работников государственных органов, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства.
Государственная служба представляется как один из ключевых институтов системы государственного управления, наряду с такими институтами, как правительство, парламент, судебная система и др. Но в отличие от них государственная служба не является институтом государственно-политического управления, хотя, безусловно, в рамках единой системы государственного управления она тесно взаимодействует как с властно-политическими, так и с общественными институтами.
Если абсолютизировать деятельностный аспект при исследовании феномена государственной службы, то последнюю легко отождествить с государственным администрированием, т.е. практической деятельностью государственных органов, технологическим процессом подготовки, принятия и исполнения управленческих решений. Приравненная к администрированию, государственная служба низводится до уровня механизма обеспечения управления.
«Технологичное» восприятие государственной службы легло в основу деятельностного подхода в административно-управленческой науке. В рамках обозначенного подхода государственная служба определяется как процесс обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти и управления.

Деятельностный подход к осмыслению государственной службы приобрел особенную популярность в конце XX в. Период относительной политической стабильности западных демократий позволил высшему руководству этих государств вплотную заняться проблематикой совершенствования административного аппарата, вследствие чего прорыв в управлении делами государства был сделан в первую очередь на «технологическом» уровне государственной службы. Деятельностный подход способствует совершенствованию механизма, инструментов, технологий государственной службы, и в этом видится его несомненное достоинство.
Весьма распространенный в наши дни в России политический
подход также рассматривает государственную службу, прежде всего, как политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов.
Государственная служба (и в первую очередь государственная гражданская служба) на деле является обслуживающей структурой.
Она сосредоточена обычно на выполнении двуединой цели: с одной стороны, обеспечивает политическим руководителям (представителям нанимателя) аппаратные услуги относительно информационных, организационных, технологических, документационных, финансово- экономических, хозяйственных и других государственных функций; с другой — оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации, лицензирование, сертификация, идентификация, маркирование и пр.).
Однако отношение к государственной службе как к процессу обеспечения политики на практике нередко низводит ее до уровня
«служанки» носителей государственной власти, что не отражает объективной реальности, и потому особенно опасно в странах с нестабильным политическим режимом и
(или) сильными авторитарными традициями, к числу которых относится и Россия.
Как демонстрирует мировая практика государственного строительства, государственная служба — явление гораздо более сложное, чем просто обеспечение исполнения политических решений.
Это комплексный социокульутрный, политико-административный, правовой феномен, существенно и разнопланово влияющий на субъекты, сущность, характер, качество государственной политики.
В связи с этим представляется интересным институциональный
подход к государственной службе, в соответствии с которым она трактуется как институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства. Государственная служба представляет собой систему административных органов, гарантирующих реализацию политического курса развития страны и активно взаимодействующую как с государственно-политическими институтами, так и с обществом.
Безусловно, исторически первичное предназначение государственной службы — быть механизмом реализации государственной политики, т.е. воздействовать на общество «сверху

вниз», в интересах носителя государственной власти. Действительно, во всех государствах создание института государственной службы диктуется необходимостью субъектов политической власти реализовывать свои решения.
Вместе с тем в процессе управленческой деятельности служащие регулярно и непосредственно взаимодействуют с самыми широкими слоями общества, таким образом, аккумулируя импульсы со стороны общественности и сообщая их власти, «снизу-вверх». Тем самым проявляется еще один аспект миссии института государственной службы: доносить до государственной власти потребности и интересы общественности, выступать «проводником» общественных интересов к власти, тем самым содействуя демократизации общества.
Однако указанное социально-политическое предназначение институт государственной службы может реализовать эффективно только в государстве с публичной политической властью и высоким уровнем государственно-управленческой культуры. С одной стороны, административно-служебный аппарат должен создаваться и функционировать под руководством демократически учрежденной, в интересах общества мыслящей и действующей элиты. С другой стороны, требуется высокая культура государственного управления, ценности которой разделяли и реализовывали бы все государственные служащие.
Сегодня концепция государственной службы как публично- правового института состоит в следующем:
1.
Народ — единственный источник государственной власти и носитель суверенитета — делегирует полномочия по управлению государством институтам государственно-политической власти и государственным служащим.
2.
Каждый гражданин государства имеет право допуска на общих равных основаниях к государственной службе.
3.
Практикуются действенные формы и технологии общественного контроля за деятельностью государственных служащих.
4.
Государственная служба имеет строго подзаконный характер.
Это означает, что:
 система государственных органов устанавливается только на основании норм права (законов или нормативных правовых актов главы государства);
 каждый государственный служащий обязан действовать, руководствуясь только нормами права и должностным регламентом;
 государственная служба представляет собой правоприменительную, а не правотворческую деятельность.
Таким образом, государственная служба – это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства.

Он устанавливается и формируется как система административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач.
Если принятие решений – это прерогатива политики, то реализация, обеспечение их исполнения
– прерогатива государственной службы, т.е. государственная служба представляет собой процесс осуществления государственной власти, административно-процессуальную форму государственного управления.
Можно выделить следующие функции государственной
службы:
1.
Управление как процесс обеспечения законности и правопорядка, стабильности и развития общества.
2.
Ведение государственных дел, обеспечение работоспособности всех ветвей власти.
3.
Исполнение законов и обеспечение исполнения законов.
4.
Регулирование в определенной сфере.
Исходя из такого понимания государственной службы, можно определить, кто является государственным служащим. Это гражданин страны, исполняющий в порядке, установленном законодательством, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств бюджета.
В приведенном определении четко сформулированы три основных признака государственного служащего:
 гражданство как юридическая и политическая связь с государством;
 замещение должности государственной службы, исполнение соответствующих должностных обязанностей;
 получение денежного вознаграждения за счет средств государственного бюджета как единственного источника дохода.
Таким образом, государственная служба может пониматься двояко: во-первых, это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной службы, направленная на обеспечение исполнения функций государственного управления; во- вторых, это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства, представляющий собой систему административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач.

Подходы к пониманию государственной службы:
Политический
подход
Деятельностный
подход
Институциональный
подход
Подход к
определению
государственной
службы
Инструмент, используемый политической властью для исполнения своих полномочий по управлению обществом.
Особый вид профессиональной деятельности
Система административных органов, гарантирующих реализацию государственно- политических задач и активно взаимодействующих с обществом
Выделяемые
характеристики
государственной
службы
Система, обеспечивающая аппаратную поддержку политическим руководителям и оказывающая разнообразные услуги населению
Профессиональная служебная деятельность, регулируемая специальными законами, связанная с определенными ограничениями и запретами
Институт, имеющий строго подзаконный характер. Как любой социально- политический институт обладает рядом функций, целей и задач
Понимание
сущности
государственной
службы
Система реализации политико- управленческих решений
Процесс исполнения полномочий органов государственной власти и управления
Институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства
Политики и государственные служащие:
Критерии отличия Политики
Государственные
служащие
Источник власти
Народ
Властно-политическая элита
Природа мандата
Первичный (выборы, народное представительство)
Вторичный
(назначение на должность)
Сфера деятельности Разработка политики, т.е. курса развития общества
Реализация политики
Формы контроля
Общественный
Административный
Критерии оценки
Соответствие воле избирателей
Соответствие законам и предписаниям
Методы воздействия Политические
Административные

Вопрос 2. Развитие института государственной службы в
рамках административных преобразований в современной
России.
Объективно можно считать, что сколько существует государство, столько же существуют и люди, служащие ему. Однако говорить о государственной службе как о самостоятельном виде профессиональной деятельности и, тем более, как о самостоятельном социально-политическом институте можно только тогда, когда в государстве возникает профессиональный аппарат управления.
Потребность в нем возникает с усложнением системы государственного управления, расширением пределов государства, возникновением у него новых функций.
Институт государственной службы в России имеет долгую и непростую историю становления и развития, которая неотделима от истории самого Российского государства. Безусловно, характер государственной власти (форма правления, политический режим в конкретный исторический период, иногда, в конце концов, и личность правителя) существенным образом влиял (и влияет) на характер государственной службы.
Основные этапы развития института государственной
службы в России:
Этап
Хронологические
рамки
Отличительные
черты
государственной службы
Служилое государство в допетровской
России
2-я половина XV – конец XVII в.
Складывание
Государева двора
(XIV—XV вв.) как совокупности всех высших служилых чинов
Московского государства.
Служба при Государевом дворе и в отраслевых органах управления
(приказах) была неотделима от военной службы, а дворянское ополчение составляло основу русской армии.
Служилые люди, как и другие сословия, отличались своими обязанностями, а не правами, и сформировались в особое корпоративно-профессиональное сообщество (в первую очередь – дьяки и подьячие).

Ключевым принципом назначения на должности государственной службы в этот период выступает принцип служебно-родового старшинства – местничества, т.е. права дворянина занимать то или иное место исходя из знатности и родовитости.
Имперская бюрократия
Начало XVIII –
1917 г.
В начале XVIII в. на смену местничеству приходят принципы
выслуги и служебной пригодности.
Служба становится регулярной, обязательной (до 1761 г.) и, вне зависимости от происхождения, начинается с низшего (XIV) класса.
Иерархия военных, статских
(гражданских) и придворных чинов закрепляется в Табели о рангах 1724 г.
Чин присваивался в соответствии с замещаемой должностью.
При Николае I государственная служба становится доступной для лиц недворянского происхождения, вводится практика экзаменов на получение чина, уточняются квалификационные требования к отдельным должностям, устанавливается действенный механизм ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащими своих обязанностей.
Именно в это время впервые в
России был разработан механизм прогнозирования потребности государства в служащих определенного профессионального профиля, кадровые службы разрабатывали своего рода перспективные планы подготовки специалистов, замещения вакантных должностей, укрепления слабых звеньев управленческой вертикали