ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 02.03.2021
Просмотров: 421
Скачиваний: 2
В Гражданском кодексе РФ содержится общее определение государственных нужд как признаваемых в установленном законом порядке потребностей РФ или субъектов РФ, обеспечиваемых за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
В Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" различают федеральные государственные нужды и региональные государственные нужды.
К федеральным государственным нуждам относятся потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.
Региональные нужды - это потребности субъектов РФ в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ.
В отдельных законах конкретизируется понятие государственных нужд применительно к отдельным видам продукции. Однако общих критериев отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам в законе не установлено. Поэтому не ясно, какие расходы бюджетов относятся к финансированию государственных нужд и как их отграничить от тех или иных потребностей государства, обеспечиваемых путем разнообразных форм государственного финансирования и поддержки.
Обеспечение государственных нужд представляет собой определенный процесс, состоящий из нескольких этапов:
- выявление потребности в продукции, работах, услугах и пр.;
- формирование и утверждение и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация;
- размещение государственных заказов;
- заключение государственных контрактов и договоров, опосредующих отношения к их выполнению;
- финансирование государственных контрактов;
- исполнение договорных обязательств и контроль за их исполнением.
Как правило, федеральные государственные нужды отражаются в федеральных целевых программах. Принципы их разработки и реализации определены в Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Это решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важных задач; согласование финансовых, материальных и других ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическая безопасность разрабатываемых мероприятий; согласованность решения федеральных и региональных задач; достижение требуемого конечного результата.
Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ утвержден Постановлением Правительства РФ "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".
Установлены четкие правила разработки, оценки и контроля за ходом выполнения федеральных целевых программ.
Проекты целевых программ могут проходить государственную специализированную и комплексную экспертизу на соответствие требованиям экономической, технологической, экологической, военной и информационной безопасности, действующим правовым актам.
Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ Постановлением Правительства РФ утвержден Порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд. В нем установлены общие положения по формированию и реализации и особенности отдельных видов государственных заказов.
Размещение государственных заказов может проходить двумя способами:
1) в добровольном порядке
Добровольный порядок является общим принципом размещения государственных заказов. В законе установлен принцип конкурсного размещения государственных заказов путем проведения открытых и закрытых торгов, конкурсов, аукционов. Предмет конкуренции – минимальная стоимость исполнения контракта при обеспечении качества и экологических требований.
2) путем обязательного принятия их к исполнению
Правовой режим обязательного принятия государственных заказов к исполнению применяется для предприятий-монополистов, предприятий-изготовителей вооружения, федеральных казенных предприятий и в некоторых других случаях.
Основные проблемы размещения государственных заказов на федеральных казенных предприятиях связаны с их неисполнением. Наряду с неполным финансированием неисполнение государственных контрактов вызывается общими причинами неэффективного управления государственной собственностью, отсутствием надлежащих требований к управлению государственными предприятиями.
В Гражданском кодексе РФ регламентированы порядок и сроки заключения государственного контракта обычным способом, то есть путем направления государственным заказчиком поставщику проекта государственного контракта.
Одним из важнейших вопросов обеспечения государственных нужд является надлежащая регламентация финансирования государственных контрактов.
Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" установлено, что в проекте федерального бюджета на соответствующий год дается перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию из средств федерального бюджета на предстоящий год. В каждой целевой программе указываются срок ее исполнения, основные этапы, требуемые объемы финансирования, источники финансирования и другие необходимые данные.
Расходование средств федерального бюджета должно осуществляться получателями средств исключительно на основании доведенных до них лимитов бюджетных обязательств, формируемых на срок до трех месяцев исходя из утвержденного федерального бюджета. Принятие получателями средств федерального бюджета происходит в течение срока действия установленных для них лимитов.
В бюджетном кодексе РФ в качестве одной из форм расходов бюджета предусмотрено выделение средств на оплату товаров, работ и услуг, выполненных физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам. Бюджетные средства предоставляются по строго определенным правилам.
Государственные или муниципальные закупки должны осуществляться в соответствии с правилами, установленными Бюджетным кодексом РФ.
Государственный заказчик выступает представителем государства или муниципального образования. Государственные заказчики, заключая государственные контракты, действуют не в собственных, а в государственных интересах. Сами они не имеют денежных средств, необходимых для финансирования государственных контрактов. Оплата поставленной продукции по государственному контракту, выполненной работы или оказанной услуги рассматривается в качестве обязательства соответствующего бюджета и осуществляется в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств
Таким образом, государственные заказчики не обладают соответствующими полномочиями для выступления в качестве самостоятельной стороны в государственных контрактах, а являются по существу представителями государства или муниципального образования.
Исходя из значительного объема расходования бюджетных средств, в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено, что все закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных и муниципальных контрактов.
Государственный контракт не имеет товарного характера, и для его реализации заключаются соответствующие договоры.
Государственным контрактом может быть предусмотрено, что поставка товаров осуществляется конкретному покупателю, который государственным заказчиком прикрепляется к поставщику (исполнителю). Выданное государственным заказчиком извещение о прикреплении будет служить основанием для заключения договора поставки товаров для государственных нужд непосредственно между поставщиком (исполнителем) и покупателем.
3) Контрактация и квази-рынки
В последнее десятилетие все более широкое распространение в странах с рыночной экономикой получают контракты с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет общественный сектор.
Например, во многих городах упраздняются муниципальные службы уборки мусора, а на высвобождающиеся деньги нанимаются частные фирмы, которые обязуются убирать мусор, соблюдая конкретные требования, оговоренные в контракте, и получая обусловленную им плату. Городские власти, естественно, стремятся заключить контракт с фирмой, предлагающей наиболее выгодные для города условия. Переход к такой системе позволяет в ряде случаев снизить затраты на уборку мусора примерно наполовину. Жилищное строительство, осуществляемое на общественные деньги, чаще всего обходится дешевле, если власти заключают контракты с независимыми строительными фирмами, а не берут на себя непосредственное управление строительным процессом. Находящиеся в государственной и муниципальной собственности больницы во многих странах, например в Великобритании, нередко заключают договоры с частными поставщиками на стирку белья, обеспечение пациентов питанием и т.п., и это дает существенную экономию по сравнению с выполнением работ силами самой больницы. Имеется немало примеров контрактного обеспечения городов пожарной охраной со стороны частных фирм. Есть даже примеры частных тюрем, функционирующих на основе контрактов с государством, которое определяет условия содержания и охраны заключенных и устанавливает соответствующую плату.
Заключение контрактов с поставщиками различных товаров, в которых нуждалось государство, всегда было важной составной частью экономической деятельности в общественном секторе. Например, мебель, канцелярские принадлежности и т.п. для государственного аппарата обычно закупались в частном секторе. То же относится к поставке обмундирования для армии, а часто - и к поставке вооружений и боеприпасов.
Однако наем государственными органами частных фирм для оказания населению услуг, которые прежде традиционно оказывали организации общественного сектора - явление сравнительно новое. Теперь все более обычным становится использование контрактов для замещения общественного сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей.
Виды контрактов.
Контракты с фиксированной ценой, в соответствии с которыми первоначально согласованная плата не подлежит пересмотру. Контракты с фиксированной ценой применяются обычно при практически полной предсказуемости издержек (иначе пришлось бы либо рисковать срывом проекта, либо закладывать в цену значительную «страховку поставщика», о которой говорилось выше).
Контракты типа «издержки + прибыль». Контракт «издержки плюс прибыль» предусматривает, что сумма оплаты заранее не устанавливается, а заказчик расплачивается с поставщиком исходя из уровня фактических издержек, добавляя к ним некоторую величину прибыли. Как бы ни увеличивались затраты поставщика, заказчик вынужден их полностью возмещать, так что поставщик не несет никакого риска. Контракт «издержки плюс прибыль» приемлем только при очень высокой неопределенности и невозможности найти надежного поставщика, согласного разделить риск.
Контракт с разделением затрат предполагает иную схему. Предварительно определяется базовая сумма оплаты, которая гарантируется поставщику, а в случае превышения этой суммы дополнительные издержки делятся между заказчиком и поставщиком в той или иной пропорции, согласованной в рамках контракта. Иначе говоря, риск непредусмотренного повышения расходов делится между участниками контракта. Этот вид контрактов стимулирует производителя (поставщика) добиваться экономии, тогда как контракты типа «издержки плюс прибыль» создают заинтересованность скорее в увеличении затрат, чем в их сокращении (особенно если прибыль определяется в процентах к издержкам). Поэтому контракты с разделением затрат часто называют стимулирующими контрактами.
Описанные виды контрактов применяются обычно, когда неопределенность связана с составом издержек. Но не вполне определенным может быть и состав услуг, которые предстоит оказать, откликаясь на нужды конечных потребителей. Так, при заключении контракта между государственным органом и больницей не всегда можно точно учесть предстоящие изменения в заболеваемости. Это означает, что количество и качество конкретных услуг, которые потребуется оказать пациентам, не вполне предсказуемы. В такой ситуации есть несколько вариантов.
Контракт типа «издержки в расчете на услугу», который предусматривает установление расценок на отдельные услуги и плату исходя из их фактического объема. Подобные контракты необходимы, но их недостаток состоит в том, что, подобно контрактам «издержки плюс прибыль», они могут вести к чрезмерному росту затрат. Например, у больницы, заключившей такой контракт, появляется заинтересованность проводить как можно больше дорогостоящих лечебных процедур, даже если не все они объективно необходимы. В условиях информационной асимметрии такая опасность вполне реальна. Поэтому контракты типа «издержки в расчете на услугу» предполагают тщательный, подчас дорогостоящий контроль достоверности и обоснованности объема оказываемых услуг.
Другим вариантом является блочный контракт. Он предусматривает фиксированную величину оплаты независимо от объема фактически оказанных услуг (плата иногда может изменяться при изменении численности лиц, пользующихся правом на обслуживание, и других параметров, на которые поставщик не способен влиять). Например, больница может получать фиксированную сумму на год, а поликлиника — ассигнования, зависящие от числа жителей в зоне ее обслуживания, но не от количества фактически оказанных ею услуг. Блочный контракт освобождает заказчика (государственный орган) от бремени неопределенности, возлагая его на поставщика услуг и заставляя последнего искать резервы экономии. Однако, если неопределенность объективно довольно велика, возникает уже известная нам проблема «страховки поставщика».
В ряде случаев приемлемое решение дает контракт типа «издержки и объем». Он представляет собой комбинацию блочного контракта и контракта «издержки в расчете на услугу». Устанавливаются некоторые базовые количественные и качественные характеристики обслуживания, в пределах которых поставщик обязан оказывать услуги за счет фиксированных ассигнований, как при блочном контракте. А если возникает потребность выйти за рамки базовых характеристик (например, в силу резкого роста заболеваемости больнице приходится оказывать гораздо больше услуг, чем первоначально предполагалось), то дополнительные расходы возмещаются по типу контракта «издержки в расчете на услугу».
Выбор формы и параметров контракта зависит от состояния рынка, на котором заказчики взаимодействуют с поставщиками, от особенностей изъянов рынка.
В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим внутри самого общественного сектора все чаще формируются квази-рынки на основе разделения покупателя и поставщика. Например, местный орган здравоохранения перестает непосредственно руководить работой больниц, а выступает вместо этого в роли заказчика и покупателя их услуг. При этом больницы не переходят в частную собственность, но обретают административную самостоятельность. Если в условиях административной подчиненности больниц орган здравоохранения воздействовал на них главным образом с помощью директив, то в условиях квази-рынка решающее значение приобретает заключение контракта, в котором должны быть оговорены обязательства каждой из сторон. Эти обязательства могут предусматривать, что больница обеспечивает лечение пациентов в соответствии с утвержденными стандартами, а орган здравоохранения оплачивает их услуги. И заказчик и поставщик принадлежат к общественному сектору, но их интересы четко разделены и квази-рынок позволяет эти интересы реализовать.