Файл: Органов местного самоуправления 4.doc

Содержание

Введение

В демократическом государстве организация и осуществление власти основываются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления.Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на местном уровне и на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне субъектов федерации. Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех законодательных актов.Данная тема была выбрана мной исходя из моего личного интереса к формированию органов местного самоуправления.Цель работы состоит в том, чтобы осветить вопрос действующей системы органов местного самоуправления. Рассмотреть органы местного самоуправления именно как систему, показать взаимодействия органов между собой и определить их функции в системе.Для достижения этой цели, мною были выделены следующие задачи:Определить понятие и сущность органов местного самоуправления.Рассмотреть органы местного самоуправления как систему.Рассмотреть функции органов местного самоуправления.Основным материалом для моей работы послужили Конституция РФ и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», комментарии экспертов к данному закону, а так же другая учебная литература.

1. Понятие система органов местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации является основой конституционного строя и одновременно формой прямого осуществления народом принадлежащей ему власти. После принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) оно получило новую смысловую парадигму, в основе которой идея народовластия и принципы демократического государства. Как принцип политического единства, народовластие основано на суверенитете народа, гласности политического процесса, равенства возможности участия населения на всех уровнях публичной власти. Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ), провозгласив в 1993 г. идею местного самоуправления, не раскрывала ее гносеологического содержания, предоставив тем самым возможность трактовать его в либеральном западноевропейском или консервативно-охранительном духе, что стало основой дискуссий по вопросу принципов его организации в современной России.

---

Государственная и местная власть различаются друг от друга по многим позициям, включая объем властных полномочий, ставших причиной политических дискуссий и компромиссов 90-х гг. XX в. Их результатом явились Федеративный договор 1992 г. и Конституция РФ 1993 г., закрепившие государственное устройство Российской Федерации на конституционно-договорной основе, включающей федерализм и местное самоуправление. Местная власть, как современная форма организации деятельности людей, ее цель и задачи, взаимоотношения с государством и гражданским обществом должны были получить законодательное закрепление. Истории местного управления и самоуправления в Российском государстве посвящено немало исследований, в отличие от его современного периода, связанного с модернизацией и конституционно-правовым закреплением, дающим возможность более точных научных прогнозов относительно перспектив его дальнейшего развития в нашей стране.Социальные реформы, изменяющие жизнь общества, необходимы для комплексного решения задач, стоящих перед ним, включая местное самоуправление. Так как политика государства не заканчивается на уровне субъектов Федерации, она непосредственно реализуется и на местном уровне, где удовлетворяются основные экономические и социальные потребности граждан, решаются повседневные и насущные проблемы жителей. Конституция РФ 1993 г. положила начало правовому закреплению передачи ряда государственных полномочий на уровень местных общин, что привело не только к положительным, но и отрицательным результатам, которые в принципе были допустимыми. Поэтому научный анализ современной истории правового обеспечения местного самоуправления приобретает актуальность, заключающуюся в оценке достигнутого и дальнейшего развития в сравнении с предыдущим историческим этапом.Принятие нового Закона N 131-ФЗ прошло спокойно, без особой критики его нового содержания и научных дискуссий, так как оно уже было предварительно изменено поправками и дополнениями, внесенными в него. Если основной задачей Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 154-ФЗ) являлась замена советской системы местной власти и создание ее новой концепции в системе народовластия, то Закон N 131-ФЗ должен был стать началом расширения компетенций гражданского общества. Это поставило задачу приведения в соответствие местных нормативных правовых актов и регионального законодательства, работающих в диалектическом единстве. В то время в научных публикациях и дискуссиях высказывались разные причины замены предыдущего Федерального закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, одна из которых заключалась в урезанных полномочиях местных представительных органов в пользу глав муниципальных образований, закреплявших авторитарную структуру местной власти.

---

Под юридическими формулировками того времени скрывалась старая идея о Советах, но без большевиков, замена этого лозунга стала началом процесса формирования новых общественных отношений, в рамках которых не стало ни крестьян, ни рабочих, ни национального достояния. Начался процесс становления новых общественных отношений. Бюджетные вливания в бизнес и национальные проекты, земельные реформы по типу столыпинской и т.д. привели к огромным материальным издержкам, покрывавшимся из "сырьевого бюджета".В период действия Закона N 154-ФЗ об организации самоуправления в Российской Федерации проходили проверку новые принципы его организации, дав положительные результаты, они стали основой создания нормативно-правовой базы местного самоуправления. Значительный объем правового обеспечения был передан органам местного самоуправления, что привело к консолидации гражданского общества, но поставило и новые проблемы: разграничение компетенций между муниципалитетами и государственными структурами; обеспечение финансовой самостоятельности муниципалитетов; нарушение государственными структурами муниципальных прав и другие. Кроме того, Закон N 154-ФЗ не вполне соответствовал ряду положений Европейской хартии о местном самоуправлении. Ее основные принципы были изложены А. Гассером в работе "Свобода общин как спасение Европы" (1947 г.). В ней "всеохватывающая муниципальная свобода" рассматривалась как "неотъемлемая предпосылка любого политического, социального, морального оздоровления Европы демократической концепции местного самоуправления".Особую роль в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации сыграли международные стандарты, ставшие базовой основой его правового регулирования. Всеобщая декларация прав человека в ч. 3 ст. 21 закрепила положение о том, что народное волеизъявление является основой деятельности государственной власти, оно выражается через выборы "при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования". К ним относятся: Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., подписанная Российской Федерацией 28 февраля 1996 г. и ратифицированная 5 мая 1998 г.; Декларация ООН о правах коренных народов, закрепившая их право на организацию и собственные принципы местного самоуправления (ст. 18 и 19); Декларация о принципах местного самоуправления

---

, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.; Практика Европейского суда по правам человека и другие. В них содержатся стандарты местного самоуправления, устанавливающие: обязанность государств закрепить на конституционном уровне право на местное самоуправление; принципы и правила формирования представительных местных органов на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования; полномочия местного самоуправления, которые должны быть закреплены государственным законодательством; перечень вопросов, относящихся к компетенции местной власти, и тех, что могут быть переданы ей для решения органами государственной власти, и другие.

Международные стандарты установили право местного самоуправления:

• 
  на выбор населением модели формирования органов местного самоуправления с учетом местных традиций и условий, что должно быть отражено в диспозитивных нормах муниципального права и законодательства;
  
• 
  привязку его к своей территории, стабильность своих границ, что реализуется законодательством, и обязанность учета мнения населения при ликвидации или преобразовании границ территории местного самоуправления;
  
• 
  ограничение законодательной регламентации и контроля деятельности местного самоуправления со стороны органов государственной власти;
  
• 
  финансовую (бюджетную) самостоятельность, государственное финансирование или софинансирование проектов местного самоуправления и программ совместного ведения;
  
• 
  объединение и межмуниципальное сотрудничество и другие.
  

Принципы (международные стандарты) самоуправления содержатся в общей, теоретической части муниципального законодательства, действующего на локальном уровне, там, где протекает повседневная жизнь людей, формируются свободные от государственного регулирования территории, входящие в состав единого государства.В Европейской хартии местного самоуправления ст. 3 предполагает: организацию местного самоуправления по типу "парламентской республики"; право регламентирования большинства компетенций местных органов и управление ими в рамках закона и интереса населения; право создания подотчетных и подконтрольных исполнительных органов и т.д., что по компетенциям соответствовало Советам, распущенным Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным. История имеет особенность повторяться, когда на месте разрушенных старых святилищ возводят новые.Европейская хартия местного самоуправления наделяет муниципальные органы самостоятельностью в осуществлении своих полномочий по вопросам их компетенции в установленном законом порядке. Свобода их действий установлена в п. 1 ст. 3 Хартии, указывающем, что она "в интересах местного населения образует юридическую конструкцию, которая защищает местное самоуправление от произвола". По смыслу эта юридическая конструкция близка п. 2 ст. 1 Закона N 131-ФЗ, указывающему, что местное самоуправление имеет право на "самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций",

---

толкующему о том же предмете, что и Хартия. Таким образом, формальное соответствие с ней было достигнуто. Законодательно это положение можно было и не закреплять, так как в Конституции РФ, в гл. 8, ст. 130, указывается, что "местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью", то есть в ней уже содержатся базовые положения о местном самоуправлении. Поскольку она имеет прямое действие и является главным источником права для законодательной деятельности субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, то дает им право учитывать особенности регионов.

Разработанные на федеральном уровне типовые правила дали местному самоуправлению возможность непосредственного применения норм конституционного права с учетом условий, необходимых для эффективности местной власти. Одной из удачных частей Конституции РФ является гл. 8, позволяющая местному самоуправлению формировать свое правовое пространство и сотрудничать с гражданским обществом, под которым подразумевается та часть местного сообщества, которая заинтересована в его деятельности и готова принимать участие в ней, что не всегда удобно должностным лицам, так как сужает объект их управления.

Применительно к п. 1 ст. 13.2 Закона N 131-ФЗ прямое действие Конституции РФ распространяется и на осуществление охраны общественного порядка и решение иных вопросов местного значения, но ряд законов, принимаемых в развитие Конституции, затруднил пользование этим правом. Кроме того, механизм реализации личных прав граждан на сходы, собрания и т.д. может быть перенесен на местный уровень, поскольку это отнесено к регламентации муниципальных образований и т.д. Например, жители муниципальных образований могут собираться по разным поводам, не ставя никого в известность об этом, и ничего противоправного не происходит, следовательно, муниципальные власти вполне способны самостоятельно контролировать их поведение. Но в случае выхода сложившейся ситуации из-под контроля центральная власть тоже ничего уже не сможет сделать. Остается применить установленные законом меры.

Во всяком случае, Закон N 131-ФЗ стал более демократичным, его нормы и принципы стали основой децентрализации управления и самоуправления. Модель предыдущего государственного устройства, достигнув своего апогея, ушла в историю. Впрочем, до настоящего времени нет единого мнения о том, что уже наступило время "идеального государства" как реализация его абсолютной идеи. Теоретико-правовые исследования истории местного самоуправления в Российской Федерации востребованы еще и потому, что без них оно не решит поставленных задач по привлечению населения к участию в нем и оно не станет фактором народовластия в системе публичной власти. В противном случае инновационные начала современной истории местного самоуправления могут уступить место бесконечным дебатам, полемикам, бюрократизму и т.д., способным свести ее к законам инфернального общества.

---