Файл: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов 3е издание, обновленное и доработанное.doc

Процедура обычных заседаний также подробно регулируется регламентами. Нередко основные ее принципы можно встретить и в конституциях, что свидетельствует о том важном значении, которое придается этим, казалось бы, рутинным проблемам. А ведь проблемы действительно важны: речь идет о том, чтобы палата, насчитывающая несколько десятков, а чаще несколько сотен человек, работала эффективно, не тратила высоко оплачиваемое налогоплательщиками время на пустые перебранки, на демонстрации депутатами своей личности, на бесполезные споры о пустяках и в то же время чтобы каждый участник заседаний имел реальную возможность внести вклад в решение обсуждаемой проблемы.

Сочетанию этих в чем-то противоречивых целей и призван служить порядок заседаний палаты, устанавливаемый ее регламентом. В разных странах мы можем видеть известные различия в регламентарном регулировании этого порядка, но определенная общность в подходе ко многим проблемам тоже просматривается.

Чтобы палата могла принимать решения, требуется кворум, то есть установленное минимальное число присутствующих парламентариев – членов палаты. Японская Конституция предусмотрела, что «каждая палата может проводить работу только при наличии на заседании не менее одной трети общего числа ее членов» (часть первая ст. 56). В Палате общин британского Парламента, насчитывающей 651 депутата, кворум составляют всего 40, а в Палате лордов, состоящей из более чем 1200 пэров, для кворума достаточно присутствия... трех из них. В палатах же филиппинского Конгресса и в Национальной ассамблее народной власти Кубы кворум требует присутствия большинства парламентариев (ч. 2 разд. 16 ст. VI Конституции Филиппин; ст. 77 Конституции Кубы). Обращает на себя внимание то, что вопрос о кворуме в Японии, на Филиппинах и Кубе, как и в ряде других стран, решается конституцией.

Пленарные заседания палат, как правило, открытые, хотя предусматривается и возможность проведения при определенных условиях закрытых заседаний. Например, в соответствии со ст. 42 германского Основного закона заседания публичны; по предложению 1/10 членов Бундестага или по предложению Федерального правительства публичность может быть исключена, если Бундестаг в закрытом заседании примет об этом решение большинством 2/3 голосов.

В каждом парламенте отведены специальные места для публики (гостевые балконы или ложи), куда может пройти любой гражданин по пропуску. Посетители часто подвергаются личному досмотру в связи с опасностью террористических актов. Доступ публики ограничивается вместимостью гостевых помещений. Впрочем, в социалистических и иных странах с тоталитарными режимами гостевые пропуска выдаются лишь «проверенным товарищам». Это тоже одно из проявлений «социалистической демократии».

---

Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов.

Так, время и повестка дня каждого заседания Германского бундестага согласуются в совете старейшин, который состоит из президента Бундестага, председательствующего в совете, его заместителей и 23 депутатов, выдвинутых фракциями с учетом их численности. Однако Бундестаг может решить эти вопросы сам заранее или поручить это своему президенту. Президент назначает время и определяет повестку дня заседания и в том случае, если Бундестаг не может принять решение по какой-либо причине, кроме отсутствия кворума. Если президент по своей инициативе назначил заседание или внес дополнения в повестку дня, он должен в начале заседания получить согласие Бундестага на это. Перед закрытием заседания президент должен огласить время следующего заседания.

Ораторы, как правило, записываются заранее, они не вправе отвлекаться от обсуждаемого вопроса, время выступлений обычно ограничивается 15–20 минутами, реже 40–60 минутами. Как правило, по одному и тому же вопросу не разрешается выступать более одного раза. В нижних палатах парламентов США, Швейцарии допускаются два выступления. Нельзя не вспомнить в этой связи о характерной для Сената США, Палаты советников японского Парламента и некоторых других парламентов практике «флибустьерства» (от франц. flibustier – морской разбойник, пират): время выступления сенатора может быть ограничено только решением палаты, принятым квалифицированным большинством голосов, и чтобы воспрепятствовать принятию нежелательного решения, некоторые сенаторы держат порой свои речи сутками, читая Библию, рассказывая анекдоты и т.п.

Регламенты предусматривают ряд мер, имеющих целью обеспечить достаточно оперативное рассмотрение вопросов. К числу таких мер относятся: установление фиксированного времени обсуждения вопроса («гильотина» – усекновение дебатов), предоставление председателю палаты права выбрать для обсуждения из предложенных поправок к проекту решения лишь некоторые («кенгуру» – перепрыгивание через ряд поправок), внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений, принятие которого влечет снятие вопроса с повестки дня («предварительный, или преюдициальный, вопрос» – есть ли, дескать, вообще необходимость обсуждать данный предмет?), предварительное установление числа заседаний, отводимого на обсуждение вопроса, и сокращение времени на выступления, голосование без прений и др.

---

Следует отметить, что обычно время для выступлений заранее распределяется между фракциями, иногда в зависимости от их численности. Независимым парламентариям, а также рядовым членам фракции (заднескамеечникам) получить слово очень трудно.

Обсуждение обычно завершается голосованием. В последнее время все чаще залы парламентов оснащаются электронными системами голосования, которые позволяют проводить открытое, тайное и поименное голосование, а также регистрацию присутствия парламентариев. Однако и техника не всемогуща: она не может, например, гарантировать личное голосование парламентариев. Кроме того, для получения результата голосования она требует известного времени, затрата которого на мелкие процедурные вопросы порой нерациональна. Поэтому часто в парламентах применяются и традиционные способы голосования: поднятием руки, вставанием, разделением (вход в зал или выход из зала через различные двери в зависимости от того, как голосует парламентарий*), бюллетенями и даже таким способом, как аккламация – решение принимается в зависимости от того, сторонники какого его варианта, по мнению председателя палаты, громче кричат или аплодируют, а следовательно, составляют большинство.

* Между прочим, с помощью этого приема в 1963 году вопреки воле большинства депутатов был провален советско-западногерманский договор «газ – трубы». Против него выступал Христианско-демократический союз, имевший в Бундестаге лишь относительное большинство. Две остальные фракции выступали за договор. Президент Бундестага – выходец из ХДС – постановил, что голосование будет проводиться разделением, для чего депутаты покинули зал, чтобы вернуться в него через разные двери; фракция ХДС, понимая, что останется в меньшинстве, в зал не вернулась, а без нее не оказалось кворума, и в результате решение принять не удалось.
Аккламация и поднятие рук применяются обычно в случаях, когда симпатии явного большинства нетрудно предположить. Первый из этих способов практикуется в Великобритании, США. Вставание, практикуемое в Германии, Италии, США, Испании, Греции и др., дает более точный результат: сначала встают парламентарии, голосующие за проект решения, затем – голосующие против него и, наконец, – воздерживающиеся; чтобы легче было считать, председатель может попросить вставших парламентариев сгруппироваться в какой-либо части зала. Достаточно точный результат дает и разделение; в Великобритании его называют «голосованием ногами». Все это – варианты открытого голосования, при котором, однако, не всегда можно определить, кто из парламентариев как голосовал. Для тайного голосования,

---

применяемого чаще всего для выборов и назначений, используются бюллетени, часто с конвертами.

Поименное голосование применяется в наиболее ответственных случаях, когда общественности важно знать, как проголосовал каждый парламентарий. Поименное голосование предусматривается специальным решением палаты, принимаемым часто по инициативе не одного, а только группы парламентариев; подчас необходимость или возможность поименного голосования устанавливается регламентом или даже конституцией. Так, часть третья ст. 57 японской Конституции гласит: «По требованию не менее одной пятой присутствующих членов (каждой палаты. – Авт.) голосование каждого члена по любому вопросу должно отмечаться в протоколе».

Способы такого голосования различны. В одних странах (например, в Германии) парламентарий получает бюллетень (карточку) с указанием его фамилии и других личных данных, в других (например, в США) – парламентарий проходит мимо стола председателя палаты и заявляет счетчикам о своей позиции, которая фиксируется в протоколе, в третьих (например, в Испании) – секретарь палаты выкликает парламентариев пофамильно в алфавитном порядке, чтобы они высказали свою позицию, которая заносится в протокол. Электронная система голосования позволяет зафиксировать голосование каждого без особых проблем, однако при этом, как отмечалось, не гарантируется, что голосование было личным, то есть каждый депутат голосовал сам. Традиционные же способы это гарантируют.

Иногда регламенты ограничивают круг вопросов, по которым может проводиться поименное голосование. Это делается с целью не допускать обструкционистских требований поименного голосования по малозначительным вопросам. Так, согласно Регламенту Германского бундестага, поименное голосование не допускается по вопросам о: а) численности комитета, б) сокращении сроков, в) длительности заседания и повестке дня, г) переносе заседания, д) переносе обсуждения или закрытии дебатов, е) разделении вопроса, ж) передаче вопроса в комитет. Такое ограничение имеет целью не допустить ненужного осложнения работы палаты при принятии решений по процедурным вопросам.

Голосование обычно личное, хотя некоторые регламенты предусматривают ограниченную возможность для парламентария делегировать свой голос другому парламентарию. Во Франции изданным в 1958 году Ордонансом № 58-1066, в котором содержится органический закон, разрешающий парламентариям в исключительных случаях делегировать свое право голосовать (с изменениями 1962 г.), установлено, что членам Парламента это разрешено в шести случаях (болезнь, военная служба, обоснованное нахождение за границей, непреодолимая сила и др.). Делегация должна быть оформлена письменно и передана другому члену той же палаты с уведомлением ее председателя, в частности, и о продолжительности делегации, без чего она считается данной на 8 дней. При крайней необходимости делегация и уведомление могут быть оформлены по телеграфу. Делегация может быть прекращена досрочно соответствующим членом палаты.

---

В Бундесрате Германии его члены от одной и той же земли должны голосовать одинаково (ч. 3 ст. 51 Основного закона): для них обязательны указания правительства земли, членами которого они являются.

В зависимости от характера обсуждаемого вопроса устанавливаются требования к большинству голосов, необходимому для принятия решения. Это может быть относительное, абсолютное или квалифицированное большинство присутствующих членов палаты, абсолютное или квалифицированное большинство всего ее состава. Во втором случае необходимо установить, идет ли речь о большинстве законного числа членов палаты, то есть того, которое должно быть согласно конституции или закону, или фактически наличного состава (того, что у нас порой называют списочным составом). В последнем случае, если палата полностью выборная, конституции или законы говорят о большинстве избранных членов палаты; впрочем, иногда этот оборот употребляется и в случае, когда в палате может быть незначительное число назначенных членов или членов по праву. К сожалению, достаточно часто выражение «общее число членов палаты» не уточняется ни конституцией, ни законом или регламентом, и в этом случае толкование дается либо соответствующей палатой, либо компетентным судом.

Если при голосовании ни один вариант решения не мог быть принят из-за того, что голоса разделились поровну, иногда устанавливается, что голос председателя дает перевес (например, в Сенате США), но чаще считается, что решение не принято (например, в Германии, Испании, Франции).

Регламенты палат испанских Генеральных кортесов предусмотрели возможность принятия решения путем консенсуса (por asentimiento) по предложению президиума палаты, если оно, будучи предложено, не встречает возражения или оппозиции. Голосование при этом не проводится.

Совместные заседания палат в тех странах, где возможность их проведения с принятием решений предусмотрена конституциями или регламентами, также проводятся с учетом рассмотренных процедурных принципов. Согласно, например, ст. 37 Конституции Чешской Республики совместное заседание обеих палат Парламента созывается председателем нижней палаты – Палаты депутатов и проводится по Регламенту этой палаты.

Те конституции, которые допускают проведение совместных заседаний палат парламента, обычно строго ограничивают круг вопросов, которые могут решаться на таких заседаниях. Например, согласно ст. 141 колумбийской Конституции Конгресс собирается как единая коллегия только для открытия и закрытия своих сессий, введения в должность Президента Республики, приема глав государств или правительств других стран, выборов генерального ревизора республики и Вице-президента, когда на данной должности необходимо заменить выбывшее лицо, избранное народом, а также для принятия решения по предложению какой-либо палаты о вотуме недоверия министру. В этих случаях председатель Сената и председатель Палаты представителей являются соответственно председателем и заместителем председателя Конгресса. Решения в зависимости от конституционных предписаний принимаются Конгрессом на таких заседаниях либо как единой коллегией, либо по палатам. Кроме того, Конгресс как единая коллегия принимает так называемые статутные законы (ст. 152 Конституции), которые будут еще упомянуты ниже – в п. 7 § 5 настоящей главы.

---