ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 27.06.2021
Просмотров: 983
Скачиваний: 2
Сохранение частной промышленности позволяло в некоторой степени сдержать тенденцию ко всеобщей бюрократизации благодаря наличию в ней собственной управленческой структуры, независимой от государственного аппарата, а также и благодаря тому, что частный предприниматель как тип личности способствовал динамизму общественной жизни. Вместе с тем, по мнению Вебера, система частного предпринимательства не являлась единственным средством обуздания власти бюрократии. Нельзя согласиться с таким утверждением современных отечественных исследователей: “Вебер считал, что единственным ограничителем “всевластия” бюрократии является частная собственность и предприниматель, а не демократия...”.
В действительности система частного предпринимательства служила лишь одним из условий сдерживания дальнейшей бюрократизации.
Хотя Вебер и принимал такие положения демократической теории, как свобода личности, представительное правление и необходимость политического консенсуса, он все с большей настойчивостью утверждал принцип, согласно которому великие политики должны привлекать к себе последователей силой своих личных харизматических качеств. Вебер до предела развивал идею личной ответственности лидера, власть которого в конечном счете основывалась на вере его сторонников в его личные качества. Плебисцитарный лидер являл собой тип личности, существенно отличавшийся от бюрократического “человека порядка”. Такой лидер должен был действовать, исходя из своих собственных убеждений и избранных им ценностей, а не под давлением внешних обстоятельств. Этот тип личности служил, по мнению Вебера, одним из препятствий на пути тенденции к безраздельному господству бюрократии.
Вебер не идеализировал парламентскую демократию. Он не придавал особого значения понятиям “воли народа”, “народного суверенитета” и т.д., расценивая их как чисто идеологические построения. Не удивительно поэтому, что его теория во многом расходилась с положениями классической доктрины демократии, которая рассматривала политического лидера как всего лишь представителя своего электората. Согласно Веберу, роль масс в политическом процессе сводится к избранию харизматического лидера, после чего они отходят на второй план, не принимая более какого-либо участия в политической жизни и предоставляя лидеру широкую свободу действий.
Следует отметить, что демократия расценивалась Вебером прежде всего как политический механизм, позволяющий в наибольшей степени ограничить власть бюрократии.
1.3. модели взаимоотношений политиков и чиновников
Представителями различных течений и школ политологии, социологии и управления создано немало интересных моделей бюрократии, взаимоотношений чиновничества и общества. Одной из первых явилась модель С. Эйзенштадта (1963 г.), создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в условиях традиционного, современного и переходного обществ:
1) традиционная модель – «бюрократия, ориентированная на правительство» – характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемое его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого; эту модель характеризует полная слитность госслужбы с политикой;
2) модернизационная модель – «бюрократия, ориентированная на общество» – характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений) демократическим контролем «снизу»;
3) транзиторная модель – «бюрократия, ориентированная на саму себя» – характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.
Хотя модель Эйзенштадта имеет существенный недостаток (гетерогенность критериев классификации), она представляет немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленности характером политической системы, уровнем социального развития.
Известность в литературе приобрела и модель Ф. Риггса (1969 г.), различающего два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство:
- «партийно ориентированную» – рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки со стороны партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма;
- «собственно политизированную», т. е. ориентированную на то, чтобы играть самостоятельную политическую роль, а не послушно осуществлять решения высших органов государственной власти.
Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься между собой бюрократия и политическая власть дана в 1981 г. Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Б. Рокманом:
1 модель – самая простая и, в этом смысле – «идеальная», совпадающая в целом с концепцией М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют; эта модель не только идеальна, но и идеалистична;
2 модель – «реальная»: политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции – бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политики придают решениям четкую политическую направленность.
3 модель – «конвергирующая»: и политики, и чиновники участвуют в принятии решений; при этом политики агрегируют интересы разрозненные, неорганизованные, а чиновники – выражают четко и точно сформулированные интересы организованных клиентел.
Сегодня, по мнению авторов, на повестке дня стоит изменение функций, ведущая к формированию 4 модели – «гибридной», в которой растворится веберианская формула и исчезнет какая-либо существенная разница между ролями политика и бюрократа.
Своеобразную модель взаимоотношений политиков и чиновников предлагает исследователь из Великобритании К. Сикстон. Проанализировав отечественный опыт, он насчитал четыре разных модели функционирования политико-административных связей.
Первая модель обозначена им как «формально-конституционная», существующая в британской конституционной теории и учебниках политологии: высшая исполнительная власть в государстве принадлежит не чиновникам, а политикам, ответственным перед парламентом и обществом: долг чиновника – ввести политика в курс дела, обрисовать проблему, условия и возможные способы ее решения, а затем наилучшим образом реализовать решение, ответственность за которое несет политик.
Вторая модель выступает контр-образцом официальной версии: речь идет о вытекающей из объективно обусловленного позиционирования чиновничества в политической системе, его неограниченного доступа к информации и документации, вменяемой в его обязанности экспертно-консультационной функции и т. д. всевластия бюрократии, подчиняющей себе законно избранных политиков.
Третья модель названа автором «политико-административной»: никаких конфликтов, а тем более войн между элитами нет; отношения политиков и «чиновников» сложны и неоднозначны, однако чаще всего они находят способ договориться. Суть договора в том, что госслужащие предпочитают не «слабых», а «сильных» министров, добывающих достойное бюджетное финансирование; министры же, в свою очередь, предпочитают сильных «замов», избавляющих их от бюрократической текучки. Одни дают профессиональные советы, другие придают решению определенную политическую «чувствительность». В результате процесс принятия решений предстает в виде конструктивного взаимодействия политиков и чиновников.
2.1. Концепция политико-административного управления.
Определение «политико-административное» (применительно к системам, управлению, элитам и др.), завоевывает все более прочные позиции в методологическом арсенале современной политической науки, важным предметом изучения которой всегда было государственное управление, деятельность государственной службы. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнительной власти, ее взаимодействию с политическими и общественными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики.
Понятие политико-административного управления вполне органично вписывается в концепции «политических сетей», «демократического руководства», «общественно-государственного управления», хотя не является их полным синонимом. Оно отражает и специфику российской управленческой традиции, и особенности переживаемого Российским государством и обществом транзиторного периода, который требует радикального обновления политико-административной системы, ценностей и принципов государственного управления. Наша страна нуждается в сильной государственной власти, а ключ к возрождению и подъему России находится сегодня, прежде всего, в государственно-политической сфере.
В то же время очевидно, что насущные задачи строительства и укрепления демократического дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти не могут быть решены в парадигме бюрократической иерархии. Весьма велики и издержки рыночно-государственного менеджмента, исключающего политику из государственного управления. Концепция политико-административного управления, безусловно, интегрирует многие положения теории общественно-государственного управления: необходимость реконструкции отношений между государством и современным обществом, «открытости» государственного управления, анализа практики сотрудничества различных центров и уровней государственной и общественной власти, нравственного измерения выработки политических решений и многое другое. Однако отечественные традиции государственного управления, общественные реалии пока не позволяют нам отказаться от признания за государством ведущей роли в разработке политики, воспринять в качестве лейтмотива учебного курса идею «управления без правительства». В свете сказанного становится понятным, почему политико-административное управление трактуется, прежде всего, как деятельность органов исполнительной власти в рамках, определяемых конституцией и нормами правового государства, политическими установками демократической власти, и протекающая в постоянном взаимодействии как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.
В современном правовом государстве функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются, во-первых, между элементами системы государственного управления (исполнительная власть — законодательная власть — президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между ее политическим и административным компонентами; в-третьих, между государством и обществом, поскольку эффективность государственного управления измеряется, прежде всего, поддержкой граждан или отсутствием таковой.
Поэтому политико-административное управление рассматривается как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора. Несмотря на формально-юридическую подчиненность госслужащих политической власти, их стратегическое позиционирование в политико-административной системе, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертно-консультационного обеспечения процесса принятия политических решений позволяют госслужбе оказывать сильное влияние на содержание и реализацию политических решений. Должным образом учитывается и то, что в силу своих функций исполнительная власть, госслужба контактируют с бизнесом, профсоюзами, другими группами интересов, а потому нередко участвуют в артикулировании и агрегировании групповых интересов, что может как сказываться благотворно на состоянии политико-административной системы, так и подрывать публичный характер государственного управления. Объективная неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках госслужбы, реальность проведения ею групповой политики объясняет важность рассмотрения в рамках данного курса проблемы внешнего (политического и общественного) контроля за деятельностью чиновничества, формирования модели «отзывчивой» госслужбы.
Таким образом, методологическим обертоном исследования проблем государственной службы и политико-административного управления является синтез двух прежде разделенных научных парадигм — «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов формирования и функционирования механизма государственного управления (доктрины — структуры — кадры — процедуры), и собственно политологической.
Последнюю отличает внимание к внешним параметрам государственного управления и деятельности госслужбы — вопросам сопричастности последней к принятию политических решений, ее политической роли, осуществлению функции медиатора во взаимодействии с обществом, демократизации госслужбы, участию граждан в деятельности исполнительной власти, проблемам контроля за политико-управленческой действенностью, формированию и эволюции политико-административных систем и моделей.
2.1. предпосылки разделения должностей на политические и административные
Разделение государственных служащих на административных и политических позволило в определенной степени стабилизовать административно-управленческий аппарат, реализовать его профессионализацию. Подобный метод разграничения полномочий закреплен законодательством многих зарубежных стран. Смена политических руководителей не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Государственная администрация должна выполнять задачи оперативного компетентного проведения в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников наций».