Файл: Юлий Юсупов Узбекская экономическая модель.pdf

Экономические реформы в Узбекистане:
достижения, проблемы, перспективы
Юлий Юсупов
«Узбекская экономическая модель»
Узбекистан, как независимое государство, появился на карте мира в 1991 году. В стране начались реформы, которые должны были создать основы для функционирования рыночной экономики. Однако в 1996 году экономический курс был сильно изменен в сторону усиления государственного вмешательства в экономику и политики импортозамещения.
Государство с целью ускорения индустриального развития перераспределяло огромные потоки материальных, финансовых, валютных и трудовых ресурсов через:

прямое распределение ресурсов, административное регулирование товарных цен, процентных ставок и обменного курса,

высокие налоги и государственные расходы,

ограниченный доступ к выгодному для покупателей валюты официальному обменному курсу (отличающегося от рыночного обычно в 2-3 раза)
1
,

создание искусственных монополий посредством ограничения доступа на рынки новых игроков и предоставления налоговых, кредитных и прочих льгот отдельным предприятиям или группам предприятий,

прямое («ручное») управление предприятиями,

ограничение импорта тарифными и нетарифными барьерами.
Как результат – крайне низкие уровень экономической эффективности и темпы экономического роста, высокий уровень незанятости и внешней трудовой миграции, широкое распространение коррупции.
Таблица 1. ВВП на душу населения, в долл. США
2
, номинальный рост - в разах.
1995
2018
Рост
1995
2018
Рост
Китай
610 9771
16,0
Молдова
477 3227
6,8
Азербайджан
397 4721
11,9
Монголия
632 4122
6,5
Вьетнам
277 2567
9,3
Индия
374 2010
5,4
Армения
456 4212
9,2
Беларусь
1371 6290
4,6
Литва
2169 19153
8,8
Россия
2666 11289
4,2
Грузия
578 4717
8,2
Таджикистан
214 827
3,9
Латвия
2322 17861
7,7
Кыргызстан
364 1281
3,5
Казахстан
1288 9813
7,6
Украина
936 3095
3,3
Эстония
3131 23266
7,4
Узбекистан
586 1532
2,6
Из-за проводимой политики были свернуты рыночные реформы, рыночные механизмы частично были заменены на командно-административное регулирование. Ограничение конкуренции, высоки издержки ведения бизнеса, незащищенность прав собственности и сделок не позволяли создавать конкурентоспособные производства.
Невероятные по размерам льготы, высокий уровень монополизма стимулировали коррупцию, получение быстрой рентной прибыли и вывоз денежного капитала.
Искусственное удешевление капитала (для завоза оборудования предоставлялись конвертация по выгодному официальному курсу, дешевые кредиты, освобождения от налогов) и дорогой труд (из-за высоких налогов на фонд оплаты труда) привели к использованию капиталоемких производств вместо трудоемких, что среди прочих обстоятельств способствовало крайне низкому уровню занятости в официальном секторе. Так по результатам социологического опроса, проведенного летом 2018 г. (более ранних данных нет) при количестве трудовых ресурсов около 18,8 млн. человек, занятость в официальном секторе экономики составила 5,3 млн. человек (менее 30% рабочей силы), в неформальном секторе – также примерно 5,3 млн. человек (включая 1,6 млн. занятых на временных разовых и сезонных работах), число внешних трудовых мигрантов превысило 2,6 млн. человек
3
Был достигнут очень высокий уровень прямого государственного вмешательства в экономику. Подавляющее большинство крупных предприятий и финансовых учреждений находятся в государственной собственности. Многие предприятия контролируются государством через контрольные пакеты акций или так называемые «золотые акции».
1
Валюта распределялась по официальному курсу не на свободном рынке, а между «избранными» покупателями в соответствии с решениями чиновников, которые руководствовались: а) определенными государственными программами приоритетами развития тех или иных отраслей, б) коррупционными интересами.
2
Источник: https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators#
3
https://kun.uz/ru/69289201
. Цифра числа внешних мигрантов, видимо, существенно занижена.

Размер государственной собственности из-за отсутствия соответствующей статистики невозможно определить, но по некоторым оценкам он превышает 50% от всех производственных активов страны. Более 80% активов банковского сектора также принадлежит государству
4
. Расходы консолидированного бюджета Узбекистана составили по итогам 2018 г. 35,2% от ВВП в 2018 г., а с учетом квазифискальных расходов государственных предприятий объем государственных расходов составил не менее 41,2% от ВВП
5
. Эти два показателя в 1,5-2 раза превышают аналогичные показатели успешно развивающихся стран с сопоставимым уровнем ВВП на душу населения и даже выше аналогичных показателей многих высокоразвитых стран мира (см рисунок 1).
Рисунок 1. Доходы государственного бюджета и внебюджетных фондов к ВВП отдельных стран Азии, в %, в 2015
году
Источник: www.adb.org
Время реформ
Экономика Узбекистана нуждается в кардинальном, системном и последовательном реформировании, смене всей системы общественных институтов. Ключевая задача – создание условий для нормальной работы эффективных рыночных механизмов.
С приходом к власти нового президента страны в Узбекистане начались экономические реформы. Самые ключевые из них:

унификация обменных курсов, либерализации валютного рынка, введение конвертации по текущим операциям
(лето-осень 2017 г.);

устранение ряда административных барьеров на пути трансграничного движения товаров и людей (прежде всего с соседями Узбекистана) и снижение таможенных платежей (2017-18 гг.);

реформа банковского сектора и денежного обращения (2017-18 гг.);

радикальная налоговая реформа (2019 г.),

сокращение ряда административных издержек ведения бизнеса.
По ряду других важных направлений уже намечены реформы, которые должны были начаться в 2020 г.: административная реформа, аграрная реформа, реструктуризация и приватизация государственных предприятий, новый этап банковской реформы и пр. Однако из-за эпидемии коронавируса сроки и характер этих реформ находятся под вопросом.
Далее о некоторых реформах, как реализующихся, так и не реализованных, более подробно.
Либерализация внешнеэкономической деятельности
До 2017 г. правительство Узбекистана осуществляло политику активного протекционизма, ограничивая импорт отсутствием свободной конвертации национальной валюты, высокими таможенными платежами и нетарифными барьерами. Кроме того, существовали существенные формальные и неформальные барьеры для свободного трансграничного движения людей и капиталов. Все это лишало Узбекистан возможностей полноценно участвовать в международном разделении труда, создавать конкурентоспособные производства.
Как уже говорилось выше, в 2017-18 гг. правительство страны ввело свободную конвертацию по текущим операциям, устранило ряд административных барьеров на пути движения товаров и людей, снизило таможенные платежи, что является важнейшими достижениями проведения реформ в Узбекистане.
4
https://nuz.uz/ekonomika-i-finansy/45851-transformaciya-bankovskogo-sektora-strategicheskie-vyzovy-dlya-uzbekistana.html
5
http://documents.worldbank.org/curated/en/556421586324506269/Uzbekistan-Public-Expenditure-Review
33,3 22,5 22,1 21,5 20,5 19,0 18,9 18,4 16,3 16,0 13,0 10,6
Узбекистан
Китай
Вьетнам
Юж. Корея
Индия
Гонконг
Малайзия
Казахстан
Таиланд
Сингапур
Индонезия
Тайвань

Однако с декабря в 2018 г. правительство под давлением отраслевых лоббистов в определенной степени начало возвращаться к политике импортозамещения и протекционизма: были увеличены ранее сниженные таможенные платежи по определенному кругу кодов ТН ВЭД, введены новые нетарифные барьеры перед импортом
6
. Причем нулевые и низкие таможенные тарифы по одним категориям товаров сочетаются с довольно высокими тарифами по другим категориям, что позволяет удерживать средний таможенный тариф примерно на уровне сопоставимым со средними тарифами стран ЕАЭС. В результате, в отраслях с высокими тарифными и нетарифными барьерами создаются условия для монополизации рынков отельными компаниями
7
Весной 2020 г. в связи с эпидемией коронавируса на ряд товаров первой необходимости таможенные платежи были отменены, правительство планирует сократить таможенные платежи и на товары для бизнеса. Есть надежда, что и после эпидемии тенденция либерализации внешнеэкономической деятельности продолжится. Правительство объявило о своем желании быстрее вступить в ВТО. Вступление в ВТО неизбежно приведет к сокращению многих тарифных и нетарифных барьеров на пути импорта.
Реформа банковского сектора
До 2017 г. банковско-кредитный сектор был одним из самых зарегулированных секторов экономики Узбекистана. Банки не обладали какой-либо коммерческой самостоятельностью, их деятельность, включая определение размеров процентных ставок, жестко регулировалась Центральным банком, альтернативные кредитные учреждения существовали в очень ограниченном количестве. Денежная система была дефрагментирована, существовали жесткие ограничения на наличное денежное обращение, что порождало разную стоимость разных видов денег.
За последние годы произошли дерегулирование и коммерциализация банковского сектора Узбекистана. Центральный банк существенно перестроил свою деятельность в плане контроля и регулирования коммерческих банков, регулирования денежного обращения и валютного рынка. Банки стали более клиентоориентированы, значительно снизилась стоимость, улучшилось качество и расширился спектр банковских услуг. Были сняты административные ограничения на покупку валюты и оборот наличных денежных средств.
Однако, более 80% банковских активов все еще принадлежит государству, правительство активно выдает через банки льготные и «плохие» кредиты (навязанные государственными ведомствами) преимущественно государственным предприятиям
8
. Конкуренция в кредитном секторе все еще развита слабо, доступ новых игроков ограничен, небанковский сектор представлен лишь небольшим числом микрофинансовых организаций и ломбардами.
При этом власти декларируют стремление провести разгосударствление сектора, приватизировать часть активов государственных банков, отказаться от практики льготного кредитования, расширить доступ зарубежных банков в сектор. Ряд важных реформ планировалось провести в 2020 г. Однако эпидемия коронавируса срывает эти планы.
Особенно опасно для намеченных реформ сохранение практики льготного кредитования, административного вмешательства в выдачу и пролонгацию кредитов (что зачастую почти неизбежно в условиях острого экономического кризиса).
Налоговая реформа
Ключевые проблемы налоговой системы Узбекистана, сформировавшейся в предыдущие два десятилетия, были следующими
9
:

обременительная для бизнеса общая высокая налоговая нагрузка на экономику (об этом говорилось выше), особенно высокие налоги на фонд оплаты труда;

очень сложные правила налогообложения, увеличивающие издержки налогового администрирования и создающие неравные правила игры для бизнеса (большое число налогов, разных режимов налогообложения, разных правил исчисления одних и тех же налогов для разных категорий налогоплательщиков, много отличий от мировой практики в определении налогооблагаемой базы, наличие огромного количества исключений, дополнительных правил, льгот, в том числе индивидуальных, при уплате налогов);

крайне неравномерное распределение налоговой нагрузки между упрощенным и общеустановленным режимами налогообложения
10
(переход предприятия с упрощенного режима на общеустановленный увеличивал налоговую нагрузку в несколько раз), а также между разными отраслями экономики;

широкое применение налогов с выручки (с оборота), негативно влияющих на общественное разделение труда и формирование длинных цепочек создания добавленной стоимости (по мере продвижения товара по цепочке, одна и та же стоимость облагается многократно, причем чем длиннее цепочка, тем выше налоговая нагрузка).
6
Дополнительные требования к свойствам импортных товаров и условиям их продажи, отличные от требований к местным товарам, либо трудно достижимые для импортеров.
7
http://ced.uz/publitsistika/chem-obernetsya-rost-tamozhennyh-platezhej/
8
http://ced.uz/vazhnoe/sushhestvuyushhaya-kreditnaya-politika-sluzhit-istochnikom-inflyatsii-delaet-dorogimi-kredity-dlya-chastnogo-biznesa-i- razrushaet-konkurentsiyu/
9
https://www.fergananews.com/articles/9965
, см. также другие публикации: http://ced.uz/samoe-glavnoe-predstoyashhee-sobytie-2018-goda- nalogovaya-reforma/
10
Предприятия с небольшой численностью работников (от 25 до 200 – в зависимости от отрасли) имели право работать в упрощенном режиме налогообложения с гораздо более низкой налоговой нагрузкой, чем при общем режиме налогообложения.

Данные проблемы стили ключевыми причинами низкого уровня официальной занятости населения, не позволяли осуществлять глубокую переработку сырья, создавать конкурентоспособные производства за счет использования преимуществ от экономии на масштабах и узкой специализации, заставляли бизнес уходить в «тень», дробиться на части, разрушали конкурентную среду.
С 1 января 2019 г. в Узбекистане начата налоговая реформа, в ходе которой уже удалось решить (частично или полностью) многие из указанных выше проблем
11
. Особенно важными достижениями можно считать:

радикальное сокращение налогов на труд (в 1,5-2 раза);

существенное сокращение налоговой нагрузки на предприятия общего режима налогообложения (самые главные
- снижение ставки НДС с 20 до 15%, ликвидация отчислений в Государственные целевые фонды с выручки –
3,2%);

существенное сокращение сферы влияния налогов с оборота (до реформы эти налоги платили практически все предприятия, теперь средние и крупные предприятия их не платят совсем, а мелкие фирмы могут выбирать между налогом с оборота и НДС);

начата работа по ликвидации огромного числа налоговых льгот и исключений, выравнивания условий налогообложения для всех субъектов экономики.
Ряд ошибок подготовки и начальной стадии проведения реформы были устранены последующими корректировками во второй половине 2019 г. В частности, был снижен НДС с 20 до 15%, начался отказ от предоставления налоговых льгот и исключений, были усовершенствованы некоторые механизмы уплаты НДС.
В тоже время сохраняются относительно высокие издержки налогового администрирования и общий высокий уровень перераспределения доходов через бюджет и квазибюджетные фонды.
В связи с эпидемией коронавируса части бизнеса предоставлены налоговые каникулы, сокращается ряд неэффективных бюджетных и квазибюдженых расходов. Есть надежда, что после эпидемии удастся закрепить некоторые позитивные шаги в сторону сокращения участия государства в экономике.
Административная реформа
Текущая модель государственного управления в Узбекистане характеризуется чрезмерной централизацией принятия решений, неразвитостью институтов саморегулирования, что обуславливает “ручное управление” социально- экономическими и политическими процессами в стране. Имеют место слабая работа механизмов сдержек и противовесов, а также значительная неформальная зависимость законодательной и судебной властей от исполнительной власти.
Ключевая проблема государственного управления и экономической политики в Узбекистане заключается в том, что органы исполнительной власти продолжают активно использовать административные методы управления, несовместимые с эффективным функционированием рыночной экономики. Активное государственное вмешательство – главный фактор высоких транзакционных издержек для национального бизнеса и широкого распространения коррупции, а, следовательно, низкой конкурентоспособности отечественной продукции. Соответственно главная цель административной реформы – значительное сокращение государственного участия, изменение функций и методов государственного регулирования в экономике.
Узбекистан нуждается в кардинальной административной реформе, основанной на изучении международного опыта и функциональном анализе, в результате которой будут:

пересмотрены, перераспределены структура, задачи, функции и полномочия центральных органов власти, а также органов управления на отраслевом уровне;

сокращены, упрощены и оптимизированы процедуры оказания государственных услуг;

пересмотрены принципы финансирования социальной сферы
12
(в сочетании с реформами образования, здравоохранения и пенсионной системы);

кардинальным образом перестроена система государственной службы;

перераспределены функции, полномочия и финансовые возможности между центральными и местными органами власти. При этом необходимо провести кардинальную реформу самих местных органов управления, включая решение вопросов разделения властей на местном уровне, повышения ответственности местных органов власти перед населением.
К сожалению, до настоящего времени в Узбекистане реализовывались лишь отдельные элементы административной реформы. В планы правительства активизировать реформу в 2020 г. неизбежно вносит корректировки эпидемия коронавируса.
11
Налоговая реформа проводится в соответствии с Концепцией, утвержденной Указом Президента Республики Узбекистан: http://uza.uz/ru/documents/o-kontseptsii-sovershenstvovaniya-nalogovoy-politiki-respubl-30-06-2018 12
Финансирование социальной сферы в настоящее время осуществляется в соответствии с штатным расписанием и не привязано к результативности деятельности учреждений.

Регулирование бизнеса, защита прав собственности, развитие конкуренции
Руководство Узбекистана в последние годы многое сделало для улучшения условий ведения бизнеса, сокращения транзакционных издержек. Это связанно прежде всего с сокращением налоговой, таможенной и административной нагрузки, с упрощением процедур экспортно-импортных операций и получения разного рода разрешений, с совершенствованием работы системы денежного обращения и банковского сектора.
В тоже время в регулятивно-правовой сфере сохраняется много проблем, связанных с непрозрачностью, противоречивостью и неэффективностью законодательства, крайне слабой судебно-правовой защитой собственности и сделок, отсутствием реального разделения властей и механизмов сдержек и противовесов
13
Другая важная проблема, связанная с несовершенством регулятивно-правовой базы, – высокий уровень монополизации рынков, неравные правила ведения бизнеса. Конкуренция разрушается искусственными барьерами доступа на рынок новых предприятий, высокими тарифными и нетарифными барьерами для импорта, широким распространением индивидуальных и групповых (например, для членов отраслевых ассоциаций) льгот. Крайне медленно проходят реформы (в основном пока ограничиваются планами) так называемых «естественных монополий» (энергетика, коммунальные службы, транспорт), а также сектора добывающей промышленности. Здесь доминирую государственные предприятия и практически отсутствует конкуренция. Между тем в большинстве таких отраслей вполне можно создать здоровую конкурентную среду и привлечь туда частных инвесторов.
Реформы аграрного сектора и системы ирригации
Сельское хозяйство – один из ведущих секторов экономики Узбекистана. Почти половина населения страны живет в сельской местности. В 2019 году вклад аграрного сектора в ВВП Узбекистана составил 25,5%
14
. При этом сельское хозяйство - самый зарегулированный со стороны государства секторов экономики. Права собственности основных крупных сельхозпроизводителей, фермеров, защищены крайне слабо, методы регулирования их деятельности де факто взяты из советского прошлого, рынки многих видов сельхозпродукции, производственных ресурсов и услуг для сектора не развиты. Сельское хозяйство отчаянно нуждается в реформировании, однако пока никаких значимых изменений здесь не произошло
15
Ключевая особенность аграрного сектора Узбекистана заключается в том, что имеются две сельскохозяйственные культуры, производство которых осуществляется преимущественно для государственных нужд, – хлопок и пшеница. В последние годы произошло некоторое сокращение земель, выделяемых в обязательном порядке под хлопчатник, в пользу, прежде всего, производства плодоовощной продукции. Но при этом на хлопок и пшеницу все еще приходится около двух третей от всех земель, выделенных под посевные площади, сады и виноградники. Действующие механизмы формирования государственного заказа и система ценообразования делают выращивание хлопка и пшеницы невыгодным для значительной части фермеров. Кроме того, существующая система квотирования земли под обязательные для фермеров культуры не позволяет им оптимизировать структуру производства с учетом особенностей почв и климата, доступности воды, квалификации персонала и пр. Зачастую, на землях, отведенных под хлопчатник и пшеницу, более продуктивно выращивать другие культуры.
Система административного регулирования отрасли распространяется и на рынки ресурсов. Сельскохозяйственная техника, горюче смазочные материалы, удобрения, корма, семена, биологические и химические средства защиты растений и пр. поставляются фермерам государственными компаниями-монополистами. Цены на некоторые ресурсы зачастую субсидируются. Количество ресурсов, которое можно приобрести по более низким (субсидируемым) ценам, ограничено. Земля, принадлежащая фермерам выведена из хозяйственного оборота, права на ее использования не могут быть перепроданы, она не может быть заложена (для получения кредита) и даже передана на законных основаниях в субаренду.
Плодородие почв из-за неэффективного их использования постоянно падает, происходит деградация земель.
Для доставки воды на сельскохозяйственные угодья используется сложная, дорогостоящая и находящаяся в плачевном технологическом состоянии система ирригации. При этом отсутствуют действенные стимулы для эффективного использования воды конечными потребителями, лицами и организациями, ответственными за водную инфраструктуру.
Основные расходы по доставке воды для агропроизводителей покрываются из государственного бюджета. Платежи агропроизводителей за услуги по доставке воды не имеют прямой привязки к объемам ее потребления. Их размеры недостаточны, чтобы стимулировать экономное водопотребление. Как результат имеют место огромные потери воды при ее доставке и использовании.
Сектор нуждается в кардинальной реформе, основное содержание которой следующее:

Отказ практики плановых заданий по производству хлопка и пшеницы, формирование и развитие свободных и конкурентных рынков этих товаров.

Формирование и развитие свободных и конкурентных рынков ресурсов и услуг для агропроизводителей.
13
Публикации по теме: http://ced.uz/administrativnaya-reforma/
14
Данные Государственного комитета Республики Узбекистан по статистике.
15
http://ced.uz/issledovaniya/agrarnyj-sektor-uzbekistana-osobennosti-klyuchevye-problemy-neobhodimost-reform/
, другие публикации по теме: http://ced.uz/uzbekistanu-neobhodima-agrarnaya-reforma/