Файл: Конституционный принцип разделения властей..pdf

--------------------------------

<1> См.: Разделение властей: Учебное пособие / Отв. ред. М.Н. Марченко. С. 128.

<2> См.: Малый А.Ф. Органы государственной власти области. Архангельск, 1999. С. 24, 34, 37; ст. 24 Устава Воронежской области от 7 июня 2006 г. (в ред. от 26 мая 2009 г.) (Коммуна. 2006. 10 июня).

В соответствии с классической доктриной разделения властей, сформировавшейся в эпоху буржуазных революций XVII - XVIII вв., а также согласно позиции большинства современных исследователей, единая государственная власть делится на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Термин "ветвь власти" является общепринятым и повсеместно употребляемым. Однако нигде в литературных или нормативных правовых источниках, включая российскую Конституцию, не разъясняется его этимология. Необходимость уяснения смысла данного термина в силу его общего признания и широты использования кажется очевидной. В словаре С.И. Ожегова в качестве одного из значений слова "ветвь" употреблено словосочетание "отдельная отрасль". В свою очередь, "отрасль" понимается как определенная область, часть чего-либо. С учетом того что функции государственной власти подлежат делению на части, а государственные органы вправе осуществлять свои полномочия только в определенной области, употребление терминов "ветвь власти" и "отрасль власти" вполне правомерно. Данные термины, на наш взгляд, следует считать идентичными.

В конституционном законодательстве органы, относящиеся к законодательной, исполнительной и судебной ветвям государственной власти, декларируются самостоятельными (ст. 10 Конституции Российской Федерации, ст. 5 Конституции Республики Башкортостан, ст. 3 Конституции Карачаево-Черкесской Республики <1>).

--------------------------------

<1> См.: Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. (в ред. от 13 июля 2009 г.) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. N 4. Ст. 146; Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. (в ред. от 6 декабря 2007 г.) // Сборник законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики. 1995 - 1999. Ч. 1.

Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации определяется через независимость, финансовую и организационную обособленность органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти.

В литературе распространена позиция о стремлении ветвей власти к равнозначности и равноправию <1>. Как справедливо отметил А.Д. Керимов, сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое "идеальное" состояние государственного механизма, практически реализованное в странах Запада, при котором обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей, к которому надо стремиться, но которое не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе <2>. Разделяя эту точку зрения, подчеркнем, что арифметическое равенство властей вряд ли возможно. В реальности можно говорить только о стремлении к приблизительному равновесию ветвей государственной власти. С определенной долей условности, рассматривая данную проблему в институциональном (организационном) аспекте, можно допустить только равенство ветвей государственной власти перед законом, которое, по мнению Л.П. Волковой, должно проявляться в неотвратимости ответственности, в свободе выбора средств и методов, соответствующих природе властей и целесообразных именно в данный момент их применения <3>.

--------------------------------

<1> См.: Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. N 7. С. 28 - 29; Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М., 1999. С. 119; Анишина В.И. Основные принципы статуса судьи как носителя судебной власти: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Мировой судья. 2006. N 10. С. 11; Цепляева Г., Яблокова И. De facto и de jure судейского сообщества // Российская юстиция. 2001. N 11. С. 31 - 32; Луковка Е.А. Указ. соч. С. 17.

<2> См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 9. С. 26 - 29.

<3> См.: Волкова Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (21 - 22 октября 2008 г.) / Под ред. М.С. Матейковича. С. 112.

1.3 Взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Ветви государственной власти могут переплетаться и сливаться в процессе конкурентного взаимодействия государственных органов при реализации ими механизма сдержек и противовесов. В целом имманентный принципу разделения властей институт сдержек и противовесов также присущ принципу единства и подчеркивает общность ветвей и органов государственной власти. Примечательна трактовка принципа разделения властей в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>. В отличие от ст. 10 Конституции Российской Федерации, где имеется указание лишь на одну из сторон рассматриваемого конституционного принципа - самостоятельность органов государственной власти, в подп. "д" п. 1 ст. 1 данного Федерального закона определяются цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; 2010. N 15. Ст. 1736.

Есть основания утверждать, что фактический баланс полномочий возможен при взаимном применении органами государственной власти мер контроля и ответственности, которые составляют суть института сдержек и противовесов. В субъектах Федерации механизм сдержек и противовесов также реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Основываясь на результатах анализа Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня:

организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти (п. п. 1, 3 ст. 5; п. п. 1, 2, 7 ст. 18; п. 3 ст. 20; ст. 24 указанного Закона);

взаимодействие при осуществлении правотворчества (ст. ст. 5 - 8 указанного Закона);

взаимодействие в сфере государственного управления (п. 7 ст. 18; ст. 21 указанного Закона);

осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности (ст. 3.1; п. 9 ст. 4; п. 1 ст. 5; п. п. 1 - 3 ст. 9; п. п. 1 - 5 ст. 19 указанного Закона);

взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними (подп. "е" п. 3 ст. 5; ст. 25 указанного Закона) <1>.

--------------------------------

<1> См. подр.: Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Саратов, 2007. С. 94 - 95.

Представленная классификация форм взаимодействия имеет условный характер. В реальной действительности органы публичной власти субъектов Федерации, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.

Разделение властей является одним из центральных элементов основ конституционного строя. Фиксация этого основного принципа в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 10 гл. 1) положила конец многолетним дебатам о том, нужно ли признавать принцип разделения властей в качестве основополагающего критерия при построении современной российской государственности.

Суть категорий "конституционный строй" и "основы конституционного строя", их разграничение и соотношение не раз становились предметом научных дискуссий. Среди многочисленных подходов к трактовке конституционного строя наиболее взвешенным и логичным представляется подход В.Т. Кабышева. Под конституционным строем он понимает систему конституционных отношений, конституционных норм и принципов, регулирующих и закрепляющих отдельные виды общественных отношений существующего реального строя <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кабышев В.Т. Становление конституционного строя России // Конституционное развитие России: Межвузовский научный сборник. Саратов, 1993. С. 4. Как совокупность, система различных общественных отношений конституционный строй рассматривается также в работах О.Г. Румянцева, Г.Н. Комковой, В.В. Мамонова. См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994. С. 28; Конституционное право России / Под ред. Г.Н. Комковой. М., 2005. С. 63; Мамонов В.В. Конституционные гарантии национальной безопасности России / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2004. С. 13.

В контексте сформулированного определения термин "разделение властей" выступает не только в общепринятом значении конституционно-правового принципа, но и в значении конкретных правоотношений. Иными словами, важнейшие правовые отношения между органами, относящимися к отдельным ветвям государственной власти, являются составной частью конституционного строя.

Разделение властей, являющееся одной из основ конституционного строя. Теория разделения властей выступает в качестве базовой ценности, в соответствии с которой должны строиться реальные общественные отношения. Разделение властей как элемент основ конституционного строя характеризуется в качестве основного принципа, на основании которого учреждается система органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

Разделение властей следует рассматривать с учетом его многогранного характера в контексте ценностного, функционального, институционального и нормативно-правового аспектов. Сущность разделения властей охватывает также конкретные конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе обособления и взаимодействия ветвей власти.

1.4 Соотношение правового государства и принципа разделения властей.

Теория и принцип разделения властей неразрывно связаны с идеей правового государства. Однако по вопросу соотношения правового государства и разделения властей в позициях юристов-теоретиков и конституционалистов есть разночтения. Теоретики, характеризуя правовое государство, называют принцип разделения властей либо в числе его признаков <1>, либо среди способов и средств, обеспечивающих связывание политической власти посредством права <2>. Конституционалисты, рассматривая этот конституционный принцип, также расходятся во мнениях. Некоторые исследователи упоминают о разделении властей, раскрывая содержание демократизма как основы конституционного строя <3>. Другие рассматривают разделение властей в главе, посвященной основам организации государственной власти и местного самоуправления, справедливо причисляя этот принцип к основам конституционного строя <4>.

--------------------------------

<1> См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2001. С. 291; Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 1998. С. 615.

<2> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 254 - 255.

<3> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 85.

<4> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 124 - 133.

Представляются справедливыми утверждения конституционалистов, связывающих принцип разделения властей с принципом демократизма. Разделение властей призвано обеспечить взаимное сдерживание властных полномочий в целях реального осуществления народовластия и предотвращения узурпации власти каким-либо одним государственным органом или лицом. Еще в XVIII в. основоположник теории разделения властей Ш. Монтескье предупреждал об опасности сосредоточения всей полноты власти в руках монарха или отдельного учреждения. "Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной" <1>. Аргументируя последнее утверждение, Ш. Монтескье отмечал, что суд может стать в этом случае либо законодателем, попирающим права и свободы граждан, либо вообще угнетателем народа <2>. Эти слова французского мыслителя актуальны и в настоящее время. Взаимосвязь конституционных принципов верховенства прав и свобод человека и гражданина и разделения властей также представляется очевидной.