Файл: Конституционный принцип разделения властей..pdf

--------------------------------

<1> Монтескье Ш. Указ. соч. С. 290.

<2> См.: Там же. С. 290.

Конституционный принцип народовластия органически связан с принципом суверенитета. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Из данного конституционного установления следует вывод о единстве государственной власти, которая является производной от власти народа.

Процесс формирования российской государственности уникален. Казалось бы, очевидный тезис о единстве власти, вытекающем из народного суверенитета, на определенном этапе конституционного развития был трансформирован. Несмотря на то что Конституция России прямо закрепила положение о принадлежности власти одному субъекту - многонациональному народу Российской Федерации, в теории и на практике предпринимались попытки олицетворения народного суверенитета с национальным (этническим) суверенитетом отдельных республик в составе России. Так, Г.С. Сапаргалиев рассматривал суверенитет как сложное этническое явление; право этнической общности на самосохранение вплоть до выбора определенного политического устройства; право коренной нации на самоопределение <1>. По мнению Ф.Х. Мухаметшина, республики представляют собой суверенные национально-государственные образования, обладающие равным конституционно-правовым статусом с Российской Федерацией <2>.

--------------------------------

<1> См.: Теоретические проблемы республиканских конституций // Советское государство и право. 1992. N 2. С. 8.

<2> См.: Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. N 3. С. 55.

Высказывания подобного рода имели юридическое подкрепление и реализовывались на практике посредством регионального нормотворчества. В конституциях большинства республик в составе России (Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Татарстан, Чеченская Республика и др.) утверждалось, что носителем суверенитета и единственным источником власти является народ соответствующих республик. Возможность подобной трактовки суверенитета вытекала из положений Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. <1>. Позднее в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации было отмечено, что положения договоров о разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации не должны противоречить Конституции РФ 1993 г. <2>. В Постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было признано, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации <3>.

--------------------------------

<1> См.: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

<2> См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 3. Ст. 429.

<3> См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.

В единстве власти и разделении властей нет противоречия. Единая государственная власть не подлежит механическому делению на части. Она дифференцируется в процессе своей реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект разделения властей). Эти направления деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах (организационный или институциональный аспект). Так, на уровне субъектов Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно-распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Несомненна связь разделения властей и принципа политического многообразия (плюрализма), частью которого является стремление к многопартийной системе. Есть основания утверждать, что в настоящее время Россия, к сожалению, еще далека от построения подлинной многопартийности. Как представляется, наличие множества партий, создаваемых лишь перед объявлением выборов, не выражающих интересы населения и не стремящихся к поддержке его определенных слоев, еще не является признаком многопартийности. Скорее, это черта множественности политических объединений, которая может быть сопряжена с наличием одной (двух) подлинных политических партий.

Принцип разделения властей находится в тесной взаимосвязи с таким важнейшим конституционным началом, как федерализм. Дефекты в строительстве взаимоотношений федерального центра и регионов неизбежно влияют на механизм реализации государственной власти. По верному утверждению И.Н. Барцица, в настоящее время конституционная схема разграничения предметов ведения и полномочий оказалась нечувствительной к специфике законодательной и исполнительной власти, не учитывает принцип разделения властей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 5.

Осуществление принципа федерализма предполагает дифференциацию публичной власти "по вертикали". При этом имеется в виду распределение властных полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В то же время конституционно-правовые нормы, закрепляющие принцип разделения властей, предусматривают разделение государственной власти "по горизонтали". Возможность реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации вытекает из базовых положений ст. 10 Конституции России. Тезис о распространении действия данной юридической нормы на уровень российских регионов нашел отражение в решениях высшего органа конституционного контроля. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края было подчеркнуто, что разделение властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах <1>. Позднее Конституционный Суд России неоднократно обращался к проблеме разделения властей в субъектах Федерации. Вопросам самостоятельности и взаимодействия региональных властей в учредительной сфере, в области законотворчества, в сфере реализации контрольных полномочий посвящены Постановления от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области, от 10 декабря 1997 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, Определение от 18 января 2001 г. N 2-О по запросу Президента Республики Бурятия о проверке конституционности отдельных положений статей 74, 78, 86 и 93 Конституции Республики Бурятия <2> и другие решения.

--------------------------------

<1> См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 4. Ст. 409.

<2> См.: Там же. 1996. N 7. Ст. 700; 1997. N 51. Ст. 5877; 2001. N 6. Ст. 606.

Конституционный принцип разделения властей служит основой организации региональной системы государственной власти, которая строится, исходя из общих положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и конкретных предписаний конституций и уставов отдельных субъектов Российской Федерации. Заметна роль Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в построении системы органов власти субъектов. Отразив в названии этого нормативного правового акта стремление определить общие принципы организации государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель закрепил в нем достаточно детализированные принципы деятельности таких органов <1>. Данное замечание С.С. Собянина представляется справедливым. Таким образом федеральный законодатель значительно сузил конституционно предусмотренную самостоятельность субъектов в вопросах установления системы государственных органов и, как следствие, в определенной мере ограничил свободу формирования отдельных ветвей власти регионального уровня.

--------------------------------

<1> См.: Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 5.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определена в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Ее образуют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; высший исполнительный орган; иные региональные органы государственной власти, создаваемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта.

2. Разделение власти на исполнительную, законодательную и судебную.

2.1 Исполнительная власть.

Конституционный принцип разделения властей в том виде, в каком он закреплен в Конституции РФ, не препятствует передаче некоторых правомочий, в силу юридической природы присущих одной из ветвей власти, органам другой ветви государственной власти, но это не касается родовых функций каждой из ветвей, а именно:

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти в Российской Федерации. В ст. 10 Конституции РФ закреплены концептуальные положения-нормы, устанавливающие, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, тесно взаимодействующие между собой. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти действуют самостоятельно в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга. Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что каждая из властей действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой.

В соответствии с теорией "разделения властей" исполнительная власть - это власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых законодательной властью законов и указов Президента РФ. Она имеет свое субъектное выражение, т.е. для реализации в жизнь задач исполнительной власти государство образует специальные органы исполнительной власти. Эти органы наделены юридически властными полномочиями и выражают государственно-правовое веление в подзаконной деятельности, претворяя в жизнь положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ.

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Для исполнения своих функций органы исполнительной власти издают нормативные и ненормативные правовые акты. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти носят подзаконный характер, т.е. издаются на основе собственной компетенции и во исполнение законов и указов Президента РФ.

Под нормативным подзаконным актом понимается результат правотворческой деятельности компетентных органов и должностных лиц исполнительной власти в процессе государственного управления, который содержит в себе общеобязательные правила поведения (нормы), которые не персонифицированы, а адресуются неопределенному кругу лиц, предназначены для постоянного или длительного применения.

Ненормативные подзаконные акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам государственного управления (например, о назначении на должность, о присвоении звания и т.д.).

Исполнительно-распорядительную форму исполнительной власти в лице Правительства РФ и многочисленного аппарата управления можно представить как универсальную, всеохватывающую, всепроникающую, действующую непрерывно везде и всюду, где функционируют человеческие коллективы; в периоды политических кризисов она продолжает функционировать вплоть до формирования нового Правительства РФ и соответствующих отраслевых и межотраслевых органов управления. Она представляет всеобъемлющий характер и распространяется на взаимоотношения всех "клеточек" общесоциального и государственного "организма", опираясь на огромные ресурсы государства: экономические, финансовые, технические, идеологические, организационные, правовые, информационные и др. Избыточная сила, роль и влияние исполнительной власти в значительной мере обусловливаются ее специфической государственно-правовой природой, истоками и характером учреждения. Увеличение значения исполнительной власти в России вызвано влиянием на ее организацию и деятельность Президента РФ как организатора и координатора всей системы исполнительной власти в России, а в некоторых случаях и как ее руководителя, обладающего организационно-правовыми императивными полномочиями.

Исполнительную власть Российской Федерации можно определить как самостоятельный сегмент единой государственной власти, осуществляющий управленческую исполнительно-распорядительную деятельность посредством системы соответствующих органов, путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, властных полномочий методами и средствами, предусмотренными правом Российской Федерации.

Система и структура федеральных органов

исполнительной власти в Российской Федерации

В государственном устройстве Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) декларировано единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Понятие "система" (от греч. ) определяют как соединение факторов, явлений в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо как совокупность частей, связанных общей функцией. Под системой органов исполнительной власти понимаются совокупность этих органов и их вертикально-горизонтальные взаимоотношения, определяющиеся на основе разграничения компетенции между ними. Образование единой системы исполнительной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) относится к компетенции Российской Федерации (ст. ст. 71, 78 Конституции РФ).