Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
1/543
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах,
том второй; издание седьмое, перераб. и доп.). - "Норма: ИНФРА-М", 2021 г.
Том 2
С.А. Авакьян
См. Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том первый; издание седьмое, перераб. и доп.)
ГАРАНТ:
Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации
Глава 19. Общая характеристика государственного устройства
Литература
Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997;
Быстрова Д.А. Территория в конституционном праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Грачев Н.И. Государственное устройство и суверенитет в современном мире: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 2009; Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Жилин А.А. Теория союзного государства. Разбор главнейших направлений в учении о союзном государстве и опыт претворения его юридической конструкции. Киев, 1912; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960; Левин
И.Д. Суверенитет. М., 1948; Он же. Суверенитет. СПб., 2003; Лексин И.В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2; Ким Ю.В. Федеративный режим. М., 2007; Он же. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические вопросы): дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009; Основы теории и практики федерализма: пособие для студентов высших учебных заведений. Лейвен (Бельгия), 1999 (на рус. яз.); Пастухова Н.Б.
Государственный суверенитет: история и современность. М., 2013; Попов Р.В. Конфедерация государств: история и современность: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Троицкая А.А. Федерация и региональное государство: где проходит граница // Сравнительное конституционное обозрение.
2009. N 6; Сравнительное конституционное право. М., 1996; Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2010; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997; Шевцов В.С. Федерализм в России (История. Проблемы. Перспективы). Т.
I-II. М., 2008; Он же. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Он же. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М., 1978; Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетического построения теории права и государства. Юрьев, 1912.
§ 1. Понятие государственного устройства
Под государственным устройством понимаются внутренняя структура государства, его статус в целом, положение отдельных частей государства, их взаимоотношения. Государственное

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
2/543
устройство можно рассматривать в статике (т.е. в плане конституционно-правового закрепления) и в динамике (как практику государственного строительства).
Понятие "государственное устройство" является самым давним и самым традиционным при характеристике внутренней структуры государств. Наряду с ним используются и другие понятия, причем многие ученые спорят об их преимуществах и недостатках - для получения более обширной информации читатель может обратиться к рекомендуемой литературе. В самом общем обзоре можно обратить внимание на такие моменты.
Поскольку речь идет о внутреннем устройстве государства, о делении его территории, некоторые авторы предлагают пользоваться понятием "территориальная организация государства".
Вносится и такое предложение: раз уж при решении вопросов территориального деления приходится учитывать всевозможные политические факторы, а создаваемые территориальные единицы непременно становятся субъектами конституционно-правовых, т.е. политических, отношений, то лучше использовать понятие "политико-территориальная организация государства" либо, наоборот, "территориально-политическая организация государства".
Существует две основные формы государственного устройства - унитарное государство и федеративное государство. Унитарное государство - это простое государство, оно состоит из административно-территориальных единиц (область, провинция, губерния и т.п.); федеративное государство - сложное государство, которое состоит из входящих в него государств либо государств, национально-территориальных
(автономных) и территориальных
(территориально-государственных) образований.
Если государство федеративное, понятие его внутреннего (государственного) устройства зачастую связывают именно с фактором федерации. Наиболее яркий пример - Россия. В
Конституции 1993 г. гл. 3 называется "Федеративное устройство". Федеративная структура государства может отражаться и в его наименовании - Российская Федерация, Федеративная
Республика Германия и т.д.
В науке конституционного (государственного) права нередко связывают федерацию как форму государственного устройства с национальным фактором - многонациональным составом населения. Действительно, государство может быть олицетворением союза различных наций, представленного федеративной формой государственного устройства. Таким образом, можно видеть связь федерации и государственно-правовых форм разрешения национального вопроса.
Тогда в многонациональном государстве вместо понятия "государственное устройство" может использоваться понятие "национально-государственное устройство" (например, разд. III
Конституции СССР 1977 г. назывался "Национально-государственное устройство СССР").
Однако федеративная форма государственного устройства не обязательно должна быть связана с многонациональным составом населения. В ряде федераций национальный фактор не существует, а федеративная организация государства означает лишь меру самостоятельности и самоуправления субъектов федерации.
Внутреннее устройство унитарного государства, его деление на административно-территориальные единицы может отражать категория "административно-территориальное устройство"
(или "административно-территориальное деление"). А чтобы отразить в конституции роль самого унитарного государства, тем более его национальную политику, используется также понятие "государственное
(или национально-государственное) устройство". Тогда оба понятия сочетаются в названии соответствующей части конституции государства. По такому пути шли союзные республики в бывшем СССР, являвшиеся сами по себе унитарными государствами, например, разд. III
Конституции
Украинской
ССР
1978 г. назывался "Национально-государственное и административно-территориальное устройство Украинской ССР".
Однако, если государство является федеративным, нельзя использовать для характеристики в целом государства, его структуры понятие "административно-территориальное устройство". Дело в том, что тогда его субъекты надо трактовать как административно-территориальные единицы, а это не соответствует их статусу и положению в федеративных отношениях. Поэтому применительно к Российской Федерации надо говорить о ее "государственном (федеративном - в

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
3/543
данном случае это равнозначно) устройстве", а понятие "административно-территориальное устройство" использовать по отношению к субъектам РФ.
Составным элементом понятия "государственное устройство" могут быть конституционно-правовые основы государственной национальной политики и государственной региональной политики.
С учетом сказанного мы не считаем решающим вопрос о том, как назвать данный раздел учебного курса конституционного права России. К тому же федерации, как и унитарные формы, возникают и исчезают, а государство - если оно продолжает существовать - имеет свое
(государственное) устройство. Главное состоит в том, что охватывается понятием "государственное устройство Российской Федерации". Представляется, что к составным элементам государственного устройства следует отнести:
- роль федерации как формы государственного устройства России; принципы федеративного устройства России;
- характеристику Российской Федерации как федеративного государства;
- виды и статус субъектов РФ;
- проблему использования автономии как формы государственного устройства;
- вопросы ведения (компетенции) Российской Федерации и ее субъектов;
- взаимоотношения и формы взаимного влияния Российской Федерации и ее субъектов;
- административно-территориальное устройство субъектов РФ;
- конституционно-правовые основы национальной политики и региональной политики в
Российской Федерации.
При рассмотрении государственного устройства есть и важные общие вопросы, прояснение которых поможет лучше понять практическую территориальную организацию России.
§ 2. Специфика форм государственного устройства
Итак, формами государственного устройства являются унитарное государство и федерация.
1. Унитарное государство
Мы отметили, что унитарным (простым) является такое государство, которое состоит из административно-территориальных единиц (область, провинция, губерния и т.п.). Эти единицы не имеют признаков государства или государственного образования, хотя и могут обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жизни соответствующей территории. В наименовании административно-территориальной единицы отражаются чаще всего географический фактор, название главного города соответствующей территории.
Если в унитарном государстве есть компактно проживающие национальные группы населения, не относящиеся к титульной нации (т.е. главной нации, давшей имя этому государству), они могут создать свои автономные образования - национально-территориальные единицы (т.е. это отдельные территории и в их названии, как правило, отражается имя данной национальной группы).
Таким образом, унитарные государства могут состоять только из административно-территориальных единиц либо же наряду с ними и из национально-территориальных (автономных) образований (может быть и так, когда автономные образования входят в состав административно-территориальных единиц, а не напрямую в унитарное государство).
В унитарном государстве, как правило, существует высокая степень централизации управления и нормативного правового регулирования общественных отношений (см. об этом ниже).

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
4/543
2. Федеративное государство
Как уже говорилось, федеративным (сложным) является государство, которое состоит из входящих в него государств либо государств, национально-территориальных (автономных) и территориальных (территориально-государственных) образований. Федерация не конгломерат независимых единиц, а самостоятельное и единое государство с более сложной системой отношений между центром и отдельными субъектами. Сложное устройство государства часто отражается в его названии. Так, Федеративная Республика Германия, Соединенные Штаты
Америки являются федеративными государствами. То же следует сказать и о нашем государстве, поскольку оно официально именуется "Российская Федерация". В федеративном государстве понятие государственного устройства охватывает статус как федерации в целом, так и субъектов федерации, их вопросы ведения (компетенцию) и взаимоотношения.
Если говорить о целях создания федеративного объединения, их может быть несколько, причем они рассматриваются нами как по отдельности, так и в переплетении.
Во-первых, образование федерации может быть обусловлено надеждами на лучшую организацию управления соответствующей (объединенной) территорией, особенно при условии, что субъекты, вошедшие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономической, социальной и политической сути, связаны узами долгих лет совместного бытия. Вместе с тем предполагается, что при возложении на федерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты сохранят свою самостоятельность.
Во-вторых, создание федерации может диктоваться факторами внешнеполитического характера, когда объединение чувствует себя увереннее на международной арене.
В-третьих, федерация может быть формой компромисса, посредством которого в данном объединении удерживаются территории, тяготеющие к самостоятельности, но согласившиеся с предложенным (или навязанным) им распределением функций центра и мест.
Еще раз подчеркнем: федерация - это новое государство со всеми вытекающими отсюда последствиями. Порой федерацию характеризуют с использованием категории субсидиарности.
Применительно к федерации принцип субсидиарности толкуют так, что субъекты в состоянии сами организовывать свою жизнь и решать соответствующие дела, а создание федерации является как бы дополнительным средством. Федерация берет на себя часть общих дел в интересах субъектов и в другой части дел помогает субъектам. В последнее время принцип субсидиарности чаще всего трактуется именно как "разгрузка" федерации, децентрализация функций, их передача субъектам, а роль федерации при этом состоит в содействии субъектам и выполнении нескольких ведущих задач. Правда, бытует и прямо обратное понимание субсидиарности, когда именно федерация рассматривается как главный организатор всей жизни в новом образовании, и тогда уже в помощь, в дополнение к ней (федерации), т.е. во вспомогательном плане, действуют субъекты федерации.
Думается, в реальности создание федеративного государства резко меняет общую картину. У него неизбежно возникает своя "личность", свой "портрет". Оно становится не просто участником многих политических и социально-экономических отношений, но координирующим и направляющим центром, формируя общегосударственную внутреннюю политику. Оно же устанавливает основные параметры внешней политики, на международной арене другие государства теперь будут иметь дело с федерацией, а с ее субъектами - с учетом наличия федеративного объединения. Федеративное государство - это лидер по отношению к своим субъектам. А субсидиарность надо толковать в том плане, что федерация всегда готова прийти на помощь своим субъектам, она - по большому счету - призвана во многом облегчить их жизнь. В то же время субсидиарность для субъектов должна означать их готовность всегда поддерживать федерацию, в рамках своих сил помогать ей в осуществлении функций федерации (например, в укреплении обороноспособности государства, в содействии воинским частям на своей территории, в организации призыва в армию и т.д.), а также "разгрузить" федерацию от менее значимых дел.
Главные критерии отнесения государства к числу федеративных:
а) формально-официальный - государство называется федерацией;

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
5/543
б) статусный: федеративное государство предполагает, что его части получают статус субъектов федерации и более высокую меру самостоятельности, нежели части унитарного государства.
Вместе с тем у субъекта федерации более низкий статус, чем у независимого государства.
Это выражается в следующем:
- независимое государство, вошедшее в состав федерации, отказывается от самостоятельности на международной арене, которой до этого обладало. Оно может либо вообще перестать быть субъектом международного общения, передавая эту функцию федерации, либо в ограниченном объеме участвовать во внешнеполитических и внешнеэкономических связях - при координирующей роли федерального центра;
- на федерацию возлагаются ключевые задачи законотворчества; субъект сохраняет законотворчество в усеченном объеме и опять же при координирующей роли федерации;
- входя в федерацию, государство, становящееся субъектом, передает ей право собственности на многие объекты, ранее бывшие только в его владении, либо совместно с федерацией осуществляет права собственника, либо объект разделяется на части, по отношению к которым собственником далее будут или федерация, или субъект федерации;
- становясь частью федерации, государство передает федерации свои права на армию, вооруженные силы.
Сложным является вопрос, образно говоря, о возвращении в первоначальное состояние. Как правило, войдя в федерацию, территория лишается своей независимости навсегда, никакого права на выход не предусматривается. В отдельных федерациях право субъекта на выход все-таки закрепляется, однако скорее как общая возможность, поскольку реальных путей ее реализации не устанавливается. Если субъект (при отсутствии права на выход либо провозглашении его - это не важно) надумает выходить из федерации, это приведет к сложным, а то и безрезультатным переговорам; нельзя исключать и вооруженно-повстанческий путь возвращения к государственной независимости.
Применительно к федерациям возможны классификации по различным признакам.
1. По видам субъектов могут быть федерации:
- все субъекты которых формально являются государствами;
- имеющие смешанный состав субъектов
- государства
(республики), национально-государственные
(автономные) образования, территориально-государственные
(территориальные) образования.
2. По порядку образования различают:
- объединение ранее официально независимых государств в новое, федеративное государство - типичным примером является образование Союза ССР в 1922 г., когда в новый союз вошли независимые республики - РСФСР, Закавказская Социалистическая Федеративная Советская
Республика (ЗСФСР, в нее входили Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР),
Украинская ССР и Белорусская ССР; этот вариант в науке называют образованием федерации "снизу";
- преобразование ранее унитарного государства в федеративное, например Бельгия, а также
Россия, которая до января 1918 г. официально являлась унитарным государством, а затем была провозглашена федеративным государством; этот вариант в науке называют образованием федерации "сверху".
3. По правовой основе федерации могут быть:
- договорные, основой которых является договор об образовании либо об объединении;
- конституционные, их основой является конституция федеративного государства.
Обычно эти два пути переплетаются, отсюда могут быть договорно-конституционная или конституционно-договорная федерации. Очередность слов в данном случае может иметь важное значение, т.е. в договорно-конституционной федерации предполагается более высокое значение договора, в конституционно-договорной ранее заключенный договор о федеративном объединении с принятием конституции включается либо в нее, либо в основном законе объявляется о подчиненном значении договора.