Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
530/543
численности представительного органа указанного муниципального района. И еще важный момент: если в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов в состав представительного органа муниципального района тоже осуществляется сходом;
2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
По новеллам от 27 мая 2014 г., включенным в ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", представительный орган городского округа с внутригородским делением формируется такими же двумя путями, как муниципальный район. Это закрепляется в законе субъекта РФ и уставе соответствующего муниципального образования; однако для этого уровня есть свои особенности, о которых говорит
Федеральный закон. Представительный орган:
а) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства; законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов в городском представительном органе исходя из численности населения таких районов (при этом норма представительства одного внутригородского района не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа);
б) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Как видим, один способ формирования является одинаковым для городского и муниципального представительного органа - выборы населением; но в другом способе есть отличие: по сравнению с муниципальным районом городской представительный орган формируется только из депутатов.
Напомним еще раз: в случае образования муниципальных округов вместо муниципальных районов и городских округов, когда внутренние (нижестоящие) муниципальные образования упраздняются, остаются лишь выборы депутатов населением.
Численность депутатов представительного органа поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования. Закон 2003 г. назвал минимальное количество
(ч. 6 ст. 35):
- 7 человек - при численности населения менее 1 тыс. человек;
- 10 человек - при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек;
- 15 человек - при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек;
- 20 человек - при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек;
- 25 человек - при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек;
- 35 человек - при численности населения свыше 500 тыс. человек.
Как пойдет регулирование при создании муниципальных округов, подскажут практика и законодатель.
Представительный орган может рассматривать вопросы местного значения, отнесенные к ведению соответствующего муниципального образования. Наряду с этим Закон 2003 г. называет вопросы, находящиеся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, т.е. они могут быть рассмотрены и разрешены только им:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
531/543
отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.
Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.
Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
Как говорилось ранее, политические партии стремятся усилить свое влияние на муниципальном уровне. Это отразилось как во введении муниципальных выборов по партийным спискам, так и во внедрении партийного "фактора" в структуру представительных органов муниципальных образований. В Закон 2003 г. новеллами от 20 марта 2011 г. включена ст. 35.1
"Фракции в представительном органе муниципального образования". Во фракции входят депутаты, избранные по партийным спискам, а также выдвинутые партиями и избранные по избирательным округам.
2. Глава муниципального образования
Согласно ст. 36 Закона 2003 г. глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется его уставом в соответствии с указанной статьей полномочиями по решению вопросов местного значения.
Сначала Закон 2003 г. предусматривал, что глава избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, т.е. были два варианта. Новеллы 2014-2015 гг. определили, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования: избирается на

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
532/543
муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Как видим, это уже три варианта, в последнем случае кандидатом может стать, образно говоря, стороннее лицо, отобранное конкурсной комиссией.
Вариант избрания главы на заседании представительного органа из рекомендованных комиссией лиц становится в наши дни преобладающим. Тем более что при этом варианте глава муниципального образования возглавляет местную администрацию (новелла от 3 февраля 2015 г.).
Глава муниципального образования:
- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
- издает в пределах своих полномочий правовые акты;
- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Естественно, что на главу муниципального образования распространяются все неоднократно упоминавшиеся ранее требования об отчетности по его доходам, личным финансовым счетам, в том числе и пользованию иностранными финансовыми инструментами. Изменениями от 7 мая 2009 г. определено, что глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Закон 2003 г. содержит широкий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, включая отставку, выезд за пределы Российской
Федерации на постоянное жительство, обвинительный приговор суда (не обязательно связанный с лишением свободы!), упразднение муниципального образования, отзыв избирателями и др.
Введенные на всех уровнях публичной власти ограничения также коснулись и главы муниципального образования: его полномочия прекращаются в случае прекращения гражданства
Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.
Надо полагать, что несоблюдение требований к отчетности по доходам и расходам, собственности, счетам в банках, в том числе в иностранных (причем как своих, так и супруга, несовершеннолетних детей), которые также стали обязательными для главы муниципального образования, может быть основанием для досрочного прекращения полномочий данного должностного лица.
Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложил усилить контроль муниципального представительного органа в отношении главы муниципального образования. И 7 мая 2009 г. в Закон 2003 г. были внесены изменения, появилась такая мера, как удаление "главы муниципального образования в отставку". В соответствии со ст. 74.1 Закона 2003

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
533/543
г. представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или инициативе высшего должностного лица субъекта РФ. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются: 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление негативных финансовых последствий, о которых говорит Закон; 2) неисполнение в течение трех месяцев и более своих обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению органами местного самоуправления переданных полномочий; 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд; 4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, в том числе относительно пользования иностранными финансовыми инструментами; 5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
Рассмотрение инициативы депутатов или высшего должностного лица субъекта РФ об удалении в отставку главы муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения. Решение представительного органа считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов данного органа.
3. Местная администрация
Местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом образования. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования.
Изменениями от 7 мая 2009 г. усилена подконтрольность главы местной администрации муниципальному представительному органу и ответственность главы за решение местной администрацией вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.
Установлено, что глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта: 1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;
2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; 3) обеспечивает

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
534/543
осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.
Закон 2003 г. устанавливает ряд ограничений и оснований для досрочного прекращения полномочий главы администрации. В частности, глава не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ.
Названные выше, при характеристике главы муниципального образования, требования относительно прекращения гражданства Российской Федерации, приобретения иностранного гражданства, документов о наличии права на постоянное проживание за границей, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства и т.п. относятся и к главе местной администрации. Для главы администрации обязательны и требования по отчетности в доходах и расходах, собственности и счетам в банках, включая и иностранные.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2) высшего должностного лица субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.
Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В эту структуру могут входить отраслевые
(функциональные) и территориальные органы местной администрации.
4. Контрольно-счетный орган муниципального образования
В соответствии со ст. 38 Закона 2003 г. контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования (хотя по начальной редакции допускалось его избрание населением). В редакции от 27 мая 2014 г. ч. 1 ст. 38 гласит:
"В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования".
Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Законом 2003 г., БК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными