Файл: Программа усовершенствования государственного управления и повышения качества услуг, предоставляемых органами власти, так называемая Белая книга модернизации правительства Великобритании.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.12.2023
Просмотров: 34
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Зарубежный опыт внедрения риск-менеджмента в государственное
управление
Ускорение и усложнение общественной жизни требует усовершенствования системы государственного управления, в том числе путем внедрения инновационных подходов и методов управления сложными социальными процессами. Речь идет, в частности, о внедрении так называемого «нового публичного менеджмента» (New Public Management), в основе которого лежат методы, заимствованные из системы корпоративного управления. Государственное управление благодаря этому становится менеджмент-ориентированным. Важное значение в данном контексте приобретает использование в сфере государственного управления методологии риск-менеджмента.
Использование корпоративной методологии риск-менеджмента в сфере государственного управления уже давно стало практикой в развитых странах мира. Риск-менеджмент стал основой модернизации государственного управления Великобритании, Канады и Соединённых Штатов Америки, поэтому изучение их опыта является важным для адаптации к национальным реалиям постсоветских стран.
С точки зрения наиболее полного отражения специфики риск-менеджмента государственно-управленческой деятельности в разного рода инструктивных, консультационных и отчетных документах, имеющихся в свободном доступе в сети «Интернет», особое внимание следует уделить опыту правительства Великобритании.
Программа усовершенствования государственного управления и повышения качества услуг, предоставляемых органами власти, так называемая «Белая книга модернизации правительства Великобритании», была принята в 1999 году. Одним из аспектов программы было усовершенствование управления рисками и поощрение использования инновационных подходов, заимствованных из разных источников — общественных и частных — для улучшения деятельности. Именно с принятия «Белой книги» началось использование риск-менеджмента в государственно-управленческой деятельности Великобритании.
В 2002 году британский кабинет министров выдал отчет-инструкцию для государственных органов «Риск: усовершенствование способности государстваобращаться с рисками и неопределенностью», в которой рассматривались существующая практика государственного риск-менеджмента и направления ее усовершенствования. В документе подчеркивалось, что правительство несёт ответственность за две категории рисков: риски для общества и государственных интересов страны; и риски, которые возникают в процессе осуществления непосредственной деятельности органов государственной власти.
Поэтому первыми шагами на пути внедрения риск-менеджмента должны стать понимание государствен-ными служащими его сущности и определение типов рисков, с которыми сталкиваются органы государственной власти.
Традиционно государственные органы не привыкли принимать риск, тем не менее с внедрением риск-менеджмента они должны переориентироваться на стратегию принятия риска. При этом появляются барьеры: несклонность организационной культуры государственных органов к принятию риска; недостаток опыта применения рассматриваемого подхода; недостаточность информации о рисках и отсутствие определенного уровня приемлемого риска; недостаточность формальных систем, процессов и процедур риск-менеджмента; неопределенная ответственность за управление рисками; ограниченность рисков, которые возникают при предоставлении государственных услуг, статусом и деятельностью государственных органов; уменьшение возможностей для инноваций в государственном секторе из-за временных и финансовых ограничений и страха провала проектов3.
Особенности риск-менеджмента в государственном управлении заключаются в том, что в государственном секторе стратегические решения относительно влияния на риски часто распространяются на разные организации и программы. Очевидно, что данная черта создает необходимость интегрированного подхода к риск-менеджменту, который предусматривает мультиорганизационный фокус и рассматривается на государственном уровне как кросс-организационный, т. е. такой, что объединяет все системы и организации, ответственные за установление целей, сбор информации и определение норм и правил. Это сложно достичь, поскольку риски реализации государственной политики возникают на разных институционных уровнях. Вот почему особое внимание следует уделять системному риску (systemic risk)4, влияющему на деятельность целой области или службы, в отличие от тех, присущих отдельной организации.
Внедрение риск-менеджмента в практическую деятельность государственных органов в Канаде также началось в 1999 году. Одна из самых больших аудиторских компаний мира KPMG провела соответствующее исследование для секретариата Совета казначейства Канады, результатом которого стал документ «Лучшая практика риск-менеджмента: частный и государственный сектор на международном уровне» (Best Practices in Risk Management: Private and Public Sectors Internationally). На основе систематизированного международного опыта секретариат Совета казначейства, который отвечает за разработку мероприятий повышения эффективности системы государственного управления и деятельности государственной службы, в 2001 году выдал документ «Интегрированная структура риск-менеджмента» (Integrated Risk Management Framework — IRMF), ставший практическим руководством для государственных служащих при принятии решений и сформировавший национальную политику риск-менеджмента Канады.
IRMF стала составляющей модернизации государственно-управленческой практики в направлении большей ее ориентации на интересы общества и обеспечила поддержку четырех управленческих обязательств федеральных государственных органов: ориентацию на граждан, ценности, результаты и ответственность.
При канадском правительстве был создан Совет по внедрению (Implementation Council) IRMF. Он состоял из представителей министерств и ведомств, руководители которых стали лидерами по внедрению IRMF.
IRMF поддерживала модернизацию методов управления в правительственных организациях и внедрение инноваций путем более ответственного влияния на риски и объединяла принципы и практику, определенные следующими документами: «Отчет независимой экспертной группы по модернизации финансового контроля в правительстве Канады» (Report of the Independent Review Panel on Modernization of Comptrollership in the Government of Canada) 1997 года и «Результаты для канадцев: структура управления для правительства Канады» (Results for Canadians: A Management Framework for the Government of Canada) 2000 года.
Данное направление модернизации государственного управления требовало важных изменений существующей практики, поэтому возникла необходимость в использовании инструментов управления изменениями. Документ «Интегрирование риск-менеджмента с помощью процесса управления изменениями» (Integrating Risk Management Through a Change Management Process) 2001 года описывает, каким
образом управление изменениями может быть ценным руководством для разработки, внедрения и поддержки программы интегрированного риск-менеджмента в соответствии со спецификой организации. В указанном документе подчёркивается, что начальные затраты времени, внимания и обучения будут неизбежными, пока практика риск-менеджмента не станет неотъемлемой частью ведомственного планирования и бизнес-процессов.
В июне 2003 года была принята «Структура управления отчетностью» (Management Accountability Framework — MAF). Ключевым ожиданием MAF является то, что исполнительная команда четко определяет корпоративный контекст и методы активного управления организационными и стратегическими рисками в качестве составляющей достижения эффективного управления.
В 2004 году было выдано «Руководство по внедрению интегрированного риск-менеджмента» (Integrated Risk Management: Implementation Guide), предназначенного для использования с IRMF во время внедрения интегрированного риск-менеджмента в государственных органах8.
Краеугольными камнями IRMF стали три важных понятия:
- риск — неопределенность, которая сопровождает будущие события и их следствия;
- риск-менеджмент — системный подход к установлению лучшего курса деятельности в условиях неопределенности путем выявления и оценки рисков, проведения определенных мероприятий и выбора коммуникационной стратегии относительно рисков;
- интегрированный риск-менеджмент — беспрерывный, проактивный и систематический процесс для понимания рисков, управления ими и коммуникации относительно рисков в рамках всей организации. Речь идет о принятии стратегических решений, которые содействуют достижению общих организационных целей.
Интегрированный риск-менеджмент акцентирует внимание на четырех связанных элементах: разработке корпоративного профиля риска; создании функции; практическом применении и обеспечении беспрерывного обучения.
Корпоративный профиль риска определяет основные зоны рисков, в которые попадает организация (результаты, функции, программы, системы), а также отдельные
события, мероприятия или проекты в разных направлениях деятельности, которые могли бы существенным образом повлиять на общие приоритеты управления, осуществление деятельности и достижение корпоративных целей. Понимание рискованной среды для организации разрешает обнаружить и оценить ключевые риски высокого уровня. Интересы и степень толерантности к риску основных внешних заинтересованных сторон также являются важными факторами в развитии профиля.
Следствиями неумелого использования риск-менеджмента могут стать подорожание государственных программ и снижение доверия к органам государственной власти со стороны общества. Качественный риск-менеджмент приводит к более эффективному и ориентированному на результат осуществлению государственно-управленческой деятельности.
Особую пользу для использования канадского опыта применения риск-менеджмента в государственном управлении имеет также «Руководство для таксономии рисков» (Guide to Risk Taxonomies)9 2009 года. Таксономия рисков — это всесторонний, общий и стабильный набор категорий рисков, который используется в организации. Всесторонний набор означает охватывание всех типов рисков, которые могут повлиять на организационные цели; под общим набором понимается то, что риски влияют на всю организацию; стабильный набор обеспечивается периодическим компаративным анализом рисков. В данном руководстве приводятся категории рисков по сферам деятельности государственных органов.
Риск-менеджмент в качестве одного из главных компонентов современного управления в Канаде применяется уже больше десяти лет, поэтому со временем возникла необходимость пересмотра основных инструктивных материалов. В августе 2010 года Советом казначейства Канады была выдана «Структура для менеджмента рисков» (The Framework for the Management of Risk), которая заменила предыдущие руководства и определила принципиальный подход к управлению рисками. Документ является ключевым элементом обновленной политики Секретариата Совета казначейства Канады. «Структура» объединяет основные принципы и подходы к риск-менеджменту, которые использовало правительство Канады с 2001 года, и положения международных и национальных стандартов, связанных с управлением рисками, включая международный стандарт риск-менеджмента ISO
Подход, предлагаемый «Структурой» и учебные ресурсы позволяютруководителям ведомств: определять виды рисков на всех уровнях организации и применять методы управления ими; устанавливать уровень толерантности к риску и принимать решения на основе осведомленности и стратегий смягчения его следствий, в том числе определять, кто из ответственных руководителей должен быть привлечен; поддерживать возможности обучения неформальным и формальным методам управления рисками, которые отвечали бы культуре организации; служить примером для других при внедрении принципов и практики риск-менеджмента; приводить практику риск-менеджмента в соответствие с другими методами управления и политикой казначейства.
Таким образом, эффективность внедрения риск-менеджмента в деятельность канадских государственных органов власти гарантируется основательным методическим обеспечением.
Правительство США также имеет опыт применения и адаптации успешной практики частного сектора в своей деятельности. Не стал исключением и корпоративный риск-менеджмент. Тем не менее социальные проблемы, на решение которых направлен государственный риск-менеджмент, отличаются от задач, стоящих перед корпоративным риск-менеджментом большей степенью неопределенности, комплексности и социальной обусловленности.
Внедрение риск-менеджмента в практику органов государственной власти США начиналось в финансовом секторе с рекомендаций Федерального казначейства относительно распоряжения бюджетными средствами. Однако и сегодня в США отсутствует национальная политика риск-менеджмента: органы государственной
власти руководствуются «Актом финансовой честности для представителей федеральных администраций» (Federal Manager's Financial Integrity Act — FMFI, 1982) и циркуляром Административно-бюджетного управления США А-123 «Ответственность руководства за внутренний контроль»