Файл: Органы местного самоуправления (Теоретические основы местного самоуправления).pdf

провозгласил переход от управления народом к самоуправлению народных масс, и была поставлена главная цель создание Советов.

Следует отметить, что в период существования СССР понятие местного самоуправления вышло из употребления. До 1993 года действовала общегосударственная система Советов, им принадлежала вся власть в центре и на местах. Местные Советы практически не обладали своей компетенцией, не имели право разрешать местные вопросы, т.к. вышестоящий Совет имел право отменять все принятые решения.

В последние два десятилетия произошла глубокая трансформация в политическом и общественном строе, которая привела к главным изменениям: документальному оформлению и осуществление практически, а не формально местного самоуправления. Важнейшими результатами реформирования стали принятие Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., ФЗ от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления», ФЗ от 6 октября 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

В современное время местное самоуправление представляют в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения с учетом их исторических и местных традиций. Таким образом, население и формируемые им органы народовластия берут на себя ответственность за управление всеми муниципальными делами, тем самым отграничивая степень участия государственных органов.

А. Р. Еремин, считает, что реальным самоуправление становится лишь тогда, когда население имеет возможность самостоятельно, независимо от государственного бюрократического аппарата организовывать собственную жизнь на определенной территории. Это происходит тогда, когда государство не создает местное сообщество, а признает его существование.

В.Б. Зотов считает: «роль государства в развитии, реформировании, экономическом обеспечении местного самоуправления в целом должна возрасти».

Проведенный анализ истории местного самоуправления объективно создает предпосылки по повышению эффективности его функционирования в демократическом государстве - Российской Федерации, с учетом плюсов и минусов ранее существующей системы местного самоуправления.

Местное самоуправление как микромодель гражданского общества

Большинство ученых в настоящее время справедливо признают органы местного самоуправления как один из субъектов гражданского общества в Российской Федерации.

Например, И.И. Овчинников пишет, что «с развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальном образовании формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать избранных ими должностных лиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм функционирования гражданского общества, и как его неотъемлемая часть», т.е. как субъект гражданского общества.

Г.А. Иванцова считает, что «система местного самоуправления как элемент гражданского общества во всех странах мира складывается как определенная структура взаимодействия местного населения как субъекта и объекта местного самоуправления по поводу организации совместной жизнедеятельности».

А.И. Медведев пишет, что «любое муниципальное образование как организационно-правовая форма местного самоуправления в известном смысле представляет собой микромодель гражданского общества, воспроизводящую внутри себя его основные

Указанные авторы, отмечая то обстоятельство, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского общества, в дальнейшем подчеркивают их особую роль, связь с государством, выявляют отличие от иных субъектов гражданского общества.

Вместе с тем ряд исследователей не совсем справедливо выражают сомнения по поводу отнесения муниципальных образований к субъектам гражданского общества.

Так, Е.С. Шугрина пишет: «В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как общественного, так и государственного образования».

По нашему мнению здесь идет смешение функций как основных направлений деятельности с природой как источником, способом происхождения, а также предметов ведения. Мы вполне согласны с иной спецификой функций местного самоуправления, но что касается природы, то она у государства и у местного самоуправления разная.

В связи с этим мы разделяем позицию профессора М.А. Краснова, который также считает, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Кроме того, по мнению А.М. Лимонова, в Российской Федерации муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти. Конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления представляет собой децентрализацию в собственном смысле слова, при которой государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальном образовании. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Исходя из этого А.М. Лимонов делает вывод о том, что местное самоуправление в Российской Федерации якобы одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного института.

По нашему мнению, подобный вывод не может быть правильным, вернее, может оказаться правильным лишь частично. Ведь сам автор этого высказывания говорит о частном случае — делегировании отдельных полномочий органа государственной власти органам местного самоуправления, но пытается распространить его на всю систему отношений между государством и местным самоуправлением.

Особенно много дискуссий вызывает закрепленное в ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Так, по мнению И.И. Овчинникова, «до сих пор отсутствует ясность самой природы самоуправления. Конституционная норма (ст. 12) «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»... свидетельствует о стремлении отделить органы местного самоуправления от государства, показать их общественную природу... такое решение носит более всего политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул».

В статье «Местное самоуправление: власть государства или власть в государстве» О.Н. Соч-нова пишет, что «невхождение» органов местного самоуправления в систему государственной власти не вполне корректно и не совсем точно отражает место и роль указанного института во всей системе власти. Далее она подчеркивает: «Появление данного положения в значительной степени обусловлено желанием разрушить устоявшуюся российскую традицию жесткой централизации и концентрации власти. Однако многими учеными, правоведами это положение возводится в ранг «абсурда», когда они пытаются обособить местное самоуправление от вертикали исполнительной власти, мотивируя это особым характером местной власти».

Анализируя эту позицию, мы отмечаем следующее.

Во-первых, не на столько уж устоявшуюся национальную традицию пытаются «покуситься», поскольку местное самоуправление (под названием «земство») существовало в России в течение веков, а «устаиваться» вертикаль власти начала только в СССР.

Во-вторых, в позиции тех авторов, с которыми не согласна О.И. Сочнова, нет никакого «абсурда». Абсурд появляется, если к системе местного самоуправления подходить с мерками советских принципов демократического централизма и единства власти.

Такую же просоветскую позицию в отношении местного самоуправления занимает Г.Н. Чеботарев, утверждающий, что власть органов местного самоуправления по своей природе не может быть иной, чем властью государственной.

По нашему мнению, относительно полно идею публичного характера муниципальной власти развивает Э.П. Григонис.

По мнению этого автора, «местное самоуправление и его органы представляют собой точку соприкосновения, грань, порой весьма тонкую, своеобразный буфер между государством и гражданским обществом... Органы местного самоуправления — это субъекты гражданского общества, но наиболее близко из всех остальных... стоящих к государству. С государством местное самоуправление сближает такой же, как и у государственных органов, публичный характер власти».

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что органы местного самоуправления — это особые субъекты гражданского общества, близкие по форме и по характеру своей деятельности к государственным органам, но действующие в пределах компетенций, наделенных государством, самостоятельно, под свою ответственность и независимо от него.

2 Структура и полномочия органов местного самоуправления

2.1 Принципы организации местного самоуправления

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали его достоинства и отвели ему особое место в структуре власти^[1].

В Конституции Российской Федерации содержится ряд положений, касающихся организации и осуществления местного самоуправления в РФ^[2]. В первую очередь определяется, что местное самоуправление является частью конституционного строя РФ, а, следовательно, этому институту придается «фундаментальная значимость» в достижении конституционных целей^[3].

Помимо Конституции, как известно, принципы организации местного самоуправления определены и в соответствующем Федеральном законе.

Данные принципы определяют демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, а также с уставами муниципальных образований.

Проблемы организации местного самоуправления в России интересуют значительное число специалистов, особенно представителей юридической и экономической мысли^[4].

Общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанный на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта РФ они проживают.

Таким образом, понятие «общие принципы» означает не только «основные принципы», но и принципы, «единые» для всех территорий Федерации. Это подтверждается ч. 2 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой «положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа»5.

Казалось бы, такая обязательность достаточно очевидна и не должна вызывать сомнений и тем более нуждаться в аргументах.

В совокупности «общие принципы» должны отражать сущность местного самоуправления как структурно функционального явления российской государственности, как своеобразной формы организации публичной власти, а также ее институциональные особенности^[5]. Только в этом случае будет обеспечиваться выполнение возлагаемой Конституцией РФ на органы местного самоуправления функции — осуществлять власть народа будучи самостоятельными в пределах своих полномочий и обособленными от системы органов государственной власти.

Однако чем более общий характер носят принципы, тем больше открывается возможностей для различных вариантов их правовой реализации, вплоть до взаимоисключающих. А это порождает состояние неопределенности, пояснение которой может потребовать проверки на конституционность соответствующих актов.