Файл: Органы местного самоуправления (Теоретические основы местного самоуправления).pdf

Выход, конечно, не в том, чтобы отказаться от уже более или менее сложившегося каталога наиболее общих принципов, характеризующих организацию местного самоуправления.

Представляется, что возможен и несколько иной подход к выявлению принципов, в результате которого мы получаем значительно более разветвленную их систему, составляющую в соответствии с Конституцией РФ основу Закона.

Речь идет о выделении групп отношений, которые возникают в процессе формирования статуса и организационно-правового механизма местного самоуправления, обеспечивающих реализацию прав граждан на местное самоуправление и превращение воли местного населения в публичную власть, что увеличивает потребность в большей детализации общих принципов.

С учетом изложенного группировка «общих принципов» могла бы выглядеть следующим образом.

1. Принципы, определяющие основные обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления: конституционно-правовое признание местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти; гарантированность государством права граждан на местное самоуправление.

2. Принципы, согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры в системе местного самоуправления: посе-ленческо-территориальный принцип установления границ муниципальных образований; учет мнения населения при определении и изменении границ территорий муниципальных образований; возможность многоуровневой организации местного самоуправления.

3. Принципы, определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления: сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (референдум, голосование и т.д.), сочетание государственного регулирования статусов органов местного самоуправления с правом населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях.

4. Принципы, определяющие формирование необходимой финансово-экономической основы местного самоуправления: соответствие материально-финансовых ресурсов муниципального образования функциям и полномочиям органов местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования; самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов органами местного самоуправления; стабильность основных источников доходов местных бюджетов.

5. Принципы, обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий: конституционный статус органов местного самоуправления вне системы органов государственной власти; соразмерность принимаемых органами местного самоуправления решений материально-финансовым возможностям муниципального образования и т.д.

6. Принципы, обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления: стабильность статуса местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации; конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Разумеется, предложенная система «общих принципов» не исключает других идей в этой области, а равно и классификацию принципов по иным основаниям.

2.2 Социальные полномочия органов местного самоуправления

Одной из основ конституционного строя, согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, является определение России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В рамках конституционной модели социальной государственности в Российской Федерации функции социального государства как направления деятельности по решению социальных задач, стоящих перед современным государством, реализуются с учетом распределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.

Разграничение полномочий в социальной сфере (социальные полномочия) органов государственной и муниципальной власти направлено прежде всего на то, чтобы как можно более эффективно решать важные социальные проблемы в условиях модернизации Российского госу-дарства.

Процесс определения принадлежности того или иного полномочия органам публичной власти конкретного уровня, начавшийся с принятием Конституции РФ, продолжается и сегодня.

Так, значительное число изменений, регулярно вносимых в законодательство о местном самоуправлении, связано с закреплением или, наоборот, изъятием из компетенции органов местного самоуправления отдельных властных полномочий.

На примере динамики нормативного развития полномочий муниципальных органов в социальной сфере представляется возможным проследить общую тенденцию к этатизации местного самоуправления, наметившуюся в последнее время в государственной политике.

Выбор социальных полномочий для настоящего исследования обусловлен, прежде всего, их центральным местом в системе полномочий местного самоуправления, что предопределено социальным смыслом, заключенным в вопросах местного значения. Он проявляется в оказании органами местного самоуправления муниципальных услуг населению. Будучи одной из форм публичных услуг, муниципальные услуги выступают в основном как первичные базовые услуги, они обусловлены естественными потребностями людей и оказывают непосредственное влияние на уровень и качество жизни населения^[6].

В доктрине муниципального права при классификации полномочий местного самоуправления выделяют «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство, и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления^[7]. Названные полномочия имеют разную правовую природу и по их соотношению в общем составе полномочий органов местного самоуправления прослеживается динамика развития полномочий в целом.

Как отмечает В.В. Таболин, сложилась негативная тенденция изъятия муниципальных полномочий на уровень субъекта РФ, а затем передачи их обратно как государственных.

Например, федеральный законодатель минимизировал круг вопросов местного значения, изъяв из муниципального ведения вопросы социальной поддержки, обслуживания и содействия занятости населения, муниципального экологического контроля и др. Однако, учитывая, что прежние полномочия, по сути, направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, они вновь закрепляются за местным самоуправлением, но в качестве делегированных отдельных государственных полномочий с соответствующим государственным контролем и управлением.

Несмотря на то что в результате подобного перераспределения полномочий в компетенции органов местного самоуправления остается тот же самый функционал, как и до перераспределения (только уже в качестве отдельных государственных полномочий), правовой эффект подобных реформ нельзя недооценивать.

Полагаем, что соответствующая законодательная практика существенно отклоняется от конституционно-правовой модели местного самоуправления, нивелируя основные конституционные свойства местного самоуправления, и прежде всего его самостоятельность, не вступая, однако, в прямое противоречие с конституционными нормами. Можно обозначить, как минимум, две проблемы, связанные с данным законодательным подходом.

Во-первых, признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ в ст. 12 закрепляет организационную самостоятельность местного самоуправления, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но как комплексное конституционно-правовое явление

самостоятельность местного самоуправления не может быть обеспечена лишь в статике через институциональную самостоятельность, требуется также ее отражение в динамике посредством функциональной самостоятельности.

Однако в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами, ключевая роль по принятию политико-правовых решений отводится именно органам государственной власти, а не самому местному со-обществу.

При подобном регулировании положение ст. 12 Конституции РФ, закрепляющее функциональную самостоятельность, проявляющуюся в том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, формально не нарушается, однако фактически органы местного самоуправления оказываются функционально встроенными в систему органов государственной власти, и конституционно-гарантированная институциональная самостоятельность также оказывается бессмысленной.

Во-вторых, в ст. 130 Конституции РФ, идущей первой в главе 8 Конституции РФ, которая содержит нормы, определяющие конституционно-правовой статус местного самоуправления, прежде всех иных положений о данном институте закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В последующем, в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, предусмотрено также, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

Следовательно, сама архитектура конституционных норм, их расположение свидетельствуют о том, что основная цель местного самоуправления как института — это решение вопросов местного значения, а не осуществление отдельных государственных полномочий.

Полагаем, что решение вопросов местного значения через отдельные государственные полномочия нарушает приведенную конституционную модель. В связи с этим «собственные» полномочия в целях решения вопросов местного значения должны занимать главенствующую роль в составе полномочий органов местного самоуправления.

Однако, как указывает Е.С. Шугрина, фактически устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.

В качестве негативных последствий такого перераспределения полномочий (а по сути изменения их правовой природы) можно выделить перенос роли контролирующего субъекта с местного сообщества на региональную власть. Процесс «огосударствления» местного самоуправления через изменение соотношения в составе социальных полномочий органов местного самоуправления «собственных» полномочий и отдельных государственных полномочий в пользу последних ведет к нарушению основополагающего принципа местного самоуправления — совпадения в одном лице объекта и субъекта управления.

Поскольку согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ реализация переданных полномочий подконтрольна государству, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий в социальной сфере, переданных взамен отобранных «собственных» полномочий, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, становятся ориентированными не на запросы местного сообщества, но на позицию органов государственной власти, превращаясь из представителей населения в исполнителей государственной воли.

В науке муниципального права можно встретить различные предложения по решению проблемы загрузки органов местного самоуправления государственными делами, однако представляется уместным процитировать слова российского дореволюционного общественного деятеля князя А. Васильчикова: «ставить починку мостов, исправление дорог, признание бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит, смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит то, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду».

Следует также согласиться с А.А. Джагаря-ном о том, что, поскольку основной объем прав в социальной сфере реализуется преимущественно по месту жительства, местное самоуправление как наиболее приближенное к населению может и должно решать широкий круг вопросов жизнеобеспечения посредством самоорганизации жителей и их решающего воздействия на социальную политику.

Анализ практики правового регулирования полномочий муниципальных органов в социальной сфере и выявленная тенденция к функциональной этатизации местного самоуправления позволяют говорить о необходимости законодательного закрепления механизмов, обеспечивающих рационализацию процесса перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, при котором самостоятельность местного самоуправления реально учитывалась бы как конституционная ценность. В противном случае местное самоуправление рискует потерять свой статус как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и стать наиболее приближенным к органам государственной власти, прежде всего субъекта РФ.