Файл: «Формы государственного устройства.».pdf

В настоящее время спорен вопрос суверенитета в конфедерации. Так, суверенитет в варианте унитарного государства принадлежит государству и только ему, что совпадает также со средневековой традицией, когда сувереном, в т.ч. и в составных системах, являлся носитель центральной власти - монарх (т.е. суверенитет принадлежал королю).

В федеративном государстве суверенитет принадлежит федерации, однако существует возможность делегирования части содержания суверенитета вниз - субъектам федерации. В конфедерации субъект независим, но часть содержания суверенитета союзным договором может делегироваться вверх - конфедерации. Кстати, именно вопрос о делимости суверенитета является главным в споре о том, государство ли конфедерация.

Преобладающая европейская точка зрения (прежде всего, немецкая) исходит из того, что суверенитет неделим. Эта точка зрения традиционна - на протяжении тысячелетий истории человечества все исходили из представления о неделимости суверенитета (определенное исключение составляли иногда только империи). Например, когда Иван III принял после разрыва отношений с Ордой титул самодержца, это означало, что он объявляет себя суверенным государем (т.е. что над ним больше нет ордынского хана), и ровным счетом больше ничего, и лишь позже этот титул наполнился другим содержанием.

Иная точка зрения у Европейского института политических исследований (организации, финансируемой США, в силу чего данную точку зрения вполне можно считать американской): допускается делимость суверенитета, который предполагается при этом неразрушенным.

Сравнивая примат законодательства в различных типах государственного устройства, отмечаем, что в федеративном государстве действует главенство федерального законодательства и прежде всего федеральной конституции, однако оговаривается, что относится к компетенции законодательства федерального, а что - к компетенции законодательства земель, штатов и пр. И наконец, в конфедерациях действует верховенство законодательства субъекта конфедерации. Каждый субъект в праве иметь свою конституцию. Законодательство субъектов конфедерации опирается на всегда небольшой по объему союзный договор, хотя могут заключаться и многосторонние соглашения, нацеленные на сближение законов субъектов конфедерации по содержанию. Законодательная власть в конфедерации представлена, как правило, палатами или двухпалатными собраниями, которыми обладают субъекты, а сама конфедерация не имеет законодательной палаты. Заменяется эта палата союзным советом с ограниченными полномочиями^[5].

Возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие-то специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях «старого образца», образованных из ранее независимых государств, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и особенно конфедерации «нового типа» создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовременного акта объединения. Так создавались Европейский союз и Вест-Индийская Федерация^[6].

Итак, можно сделать вывод о том, что для конфедеративной формы государственного устройства характерны следующие черты.

1. Конфедерация образуется на основе соответствующих договоров. Договорной была и первая общенациональная конституция США - Статья о Конфедерации 1781 г., для ратификации которой требовалось согласие всех американских штатов.

2. Субъекты конфедерации имеют право свободного выхода. В отличие от федераций, где попытка выхода рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.

3. Суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав. Никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически суверенитет конфедераций не признается и международным правом, поскольку конфедерации лишены суверенной власти над своей территорией и населением. Международные договоры с конфедерациями носили ограниченный характер и заключались главным образом для решения вопросов войны и мира.

4. В предметы ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов. Он включает вопросы войны и мира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.

5. В конфедерациях образуются только те государственные органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, нет судебных органов. Ограничен круг органов исполнительной власти.

6. Парламент конфедерации формируется представительными органами ее субъектов, которые обязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.

7. Субъектам конфедерации принадлежит право отказа в признании либо отказа в применении актов союзной власти.

Глава 2. Понятие и признаки формы государственного устройства

2.1 Понятие формы государственного устройства

При характеристике территориальной организации государства, организации государственной власти между центром и составляющими это государство частями в юридической литературе используется термин «форма государственного устройства», который регулярно критикуется различными авторами из-за возможности двоякого толкования.

Так, по мнению В.Е. Чиркина, этот термин «применяется в неодинаковых значениях в обыденной речи, политической литературе, юридических исследованиях. В первых двух случаях ему придается обычно широкое значение: речь идет о государственном, а иногда и общественном строе в целом. В юридической литературе имеется в виду лишь устройство территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями»^[7].

Для определения термин «форма государственного устройства» часто заменяется другими, такими, как «организация публичной власти», «национально-государственное устройство», «территориально-государственное устройство», «национально-территориальное устройство», «административно-территориальное устройство», «политико-территориальная организация государства», «территориальное устройство».

Вышеперечисленные термины не могут в полном объеме заменить термин «форма государственного устройства», так как либо значительно расширяют его изначальный смысл, либо сужают его. Например, «организация публичной власти» включает в свое содержание власть местного самоуправления, которая не является государственной властью.

Национально-государственное устройство в своем названии отражает лишь один принцип образования государств, тем самым отрицает существование территориального принципа, который является основным. Но, несмотря на приоритет территориального принципа формирования государств, полностью отказываться от национального также не стоит, поэтому применение термина «территориально-государственное устройство» ко всем государствам не допускается.

Национально-территориальное устройство, как справедливо отметил И.В. Иванов, «в настоящее время присуще весьма небольшому количеству государств...

Большинство же государств мира, даже несмотря на многонациональный состав населения, национальный фактор в своем внутреннем (территориальном) устройстве никак не использует»^[8], поэтому обобщать все государства термином «национально-государственное устройство» не представляется разумным.

Термин «административно-территориальное устройство» применяется для характеристики унитарных государств и не относится к определению отношений центральной власти и власти субъектов в федеративных государствах.

Политико-территориальная организация государства характерна лишь для унитарных государств переходного типа, т.е. таких государств, которые помимо административно-территориальных единиц имеют в своем составе политические (законодательные) автономии. Поэтому данный термин применим только по отношению к двум странам: Италии и Испании, чьи территории полностью состоят из таких автономий.

Ограничение использования термина «территориальное устройство» для замены термина «форма государственного устройства» определяется наличием в юридической литературе подходов, определяющих территориальное устройство как устройство территории государства, т.е. как перечисление объектов, на которые распространяется юрисдикция государства.

Можно утверждать, что для определения территориальной организации государства, организации государственной власти между государством в целом и его составными частями следует использовать термин «форма государственного устройства».

Помимо отсутствия единого подхода к наименованию формы государственного устройства в теории государства и права встречаются и разные подходы к определению данного понятия.

По мнению Л.В. Фрунза, форма государственного устройства - это федеративное или административно-территориальное устройство государства, характеризующееся взаимоотношениями между федеральными или центральными органами государственной власти и органами публичной власти в субъектах федерации или в административно-территориальных единицах государства^[9].

Это определение характеризует две основные формы государственного устройства: федеративную и унитарную, но не охватывает государства переходного типа, в составе политико-территориальные автономии.

М.Н. Марченко пишет, что «форма государственного устройства представляет собой устройство государства, его внутреннее деление на составные части – административно-территориальные единицы, автономные политические образования или суверенные государства. Она отражает также характер взаимоотношений государства в целом и отдельных его частей»^[10].

В определении, М.Н. Марченко, в число видов форм государственного устройства включается конфедерация. Вопрос об отношении конфедерации к форме государственного устройства в настоящее время обсуждается. Думается, что если в число признаков государства включаются территориальная целостность и суверенитет, то конфедерация не может относиться к внутреннему устройству государства, а, скорее, относится к форме устройства государств на международном уровне, т.е. объединения нескольких стран для реализации общих целей.

Необходимо отметить, что автор включает в сферу формы государственного устройства кроме власти государственной власть местного самоуправления, описывая низший (нижний, местный) уровень власти, что является неверным с точки зрения общей теории государства и права.

По мнению В.К. Бабаева, В.М. Баранова и В.А. Толстика, под формой государственного устройства следует понимать внутреннюю национально-территориальную организацию государственной власти, деление территории государства на те или иные составные части, их правовое положение, взаимоотношения между государством в целом и его составными частями^[11].

При подобном понятии формы государственного устройства учитывается лишь один принцип образования государств – национально-территориальный, хотя в мире государств, образованных согласно ему, гораздо меньше, чем образованных по принципу территориальному.

М.И. Абдулаев и С.А. Комаров пишут, что «под формой государственного устройства понимается совокупность способов устройства государственной власти применительно к территории, внутреннее деление государства на части и взаимоотношения между этими частями»^[12].

Если к данному определению добавить еще взаимодействие центра и частей, то оно будет отражать все необходимые элементы формы государственного устройства.

Таким образом, давая определение формы государственного устройства, необходимо учитывать следующие важные признаки данного понятия: во-первых, форма государственного устройства отражает только внутреннюю территориальную организацию власти в стране, во-вторых, она охватывает только государственную власть и не имеет отношения к местному самоуправлению и, в-третьих, характеризует взаимоотношения государства и его составных частей, выраженные в степени централизации власти и порядке разграничения компетенции.