Файл: Основные направления реформы государственной службы в России.pdf

ВВЕДЕНИЕ

В любом государственно-организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а значит и без государственных служащих. Государственный аппарат – это, прежде всего люди, профессионально занимающиеся управленческим трудом. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства и политической системы, формы правления или правящего режима. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества возлагают на свои государства. Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления. В современной России проблема модернизации государственного управления становится одной из приоритетных, учитывая ту большую роль, которую здесь всегда играло государство в обществе, а также особый характер российской бюрократии. Именно поэтому реформу государственной службы следует рассматривать важнейшим ресурсом модернизации системы государственного управления.

Ключевым же направлением реформирования данной сферы и одновременно необходимым средством, позволяющим закрепить эффективные организационно – правовые формы и управленческие механизмы, является создание адекватного законодательства. Государство, являясь особой организацией публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи и функции. Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства – государственных служащих.

Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих. От государственных служащих зависит работа государства.

После 1917 года вопросы государственной службы не вписывались в коммунистическую идеологию, и, по мнению одного из административистов 20-х гг. А. Колесникова, госслужба вполне могла регламентироваться «правилами Кодекса законов о труде». И не было «решительно никаких оснований для того, чтобы создавать особые правила о советской службе». Вопрос о государственной службе долгое время не поднимался в советской правовой науке. Лишь в конце 40-х в начале 50-х годов в советской науке административного права появляются работы С.С. Студеникина, Ц.Я. Ямпольской, посвященные вопросам государственной службы. В Российской Федерации понятие, принципы, организационно-правовые основы государственной службы, правовой статус госслужащего, особенности прохождения госслужбы, актуальные вопросы правового регулирования государственной гражданской, правоохранительной, военной службы исследовали известные ученые – правоведы А.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, С.В. Манохин, К.С. Бельский, А.В. Оболонский, А.В. Гусев и др. В России многие теоретико-правовые вопросы государственной службы, проблемы правового регулирования и организации государственной службы, административно-правовые проблемы государственной службы освещаются в диссертационных исследованиях известных ученых-правоведов Ю.Н. Старилова, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, Д.Н. Овсянко. Заслуживают внимания диссертационные исследования российских ученых И.В. Кулешова и Е.Е. Столяровой, Н.В. Новоселовой, труды которые посвящены историко-правовому анализу законодательства Российской Империи второй половины XIX – начала ХХ вв. о гражданской государственной службе, изучению обязанностей, прав государственного служащего и исследованию службы в таможенных органах. Определенный вклад в изучение истории отечественного опыта организации советской и российской госслужбы и современного состояния госслужбы внесли российские ученые – историки В.И. Куликов, В.П. Мельников, В.Г. Нечипоренко и др.

---

Актуальность данной темы заключается в том, что реформирование государственной службы , к концепции модернизации государственного аппарата одна из главных проблем на сегодняшний день. В процессе реформирования государственной системы современной России, важное значение приобретает формирование эффективно функционирующей государственной службы. В качестве стратегической задачи декларируется построение сильного, мощного, дееспособного, демократического, правового государства. Для того чтобы построить новую систему государственного управления, нужно создать соответствующею этому государству эффективную государственную службу. Которая в свою очередь будет чётко выполнять свои обязанности, обеспечивать эффективную, слаженную работу государственных служащих . Именно такое государство может стать гарантом стабильности и успешности в дальнейшем формировании новой системе государственного управления. Важную роль в повышении эффективности государственного аппарата непосредственно выполняют государственные служащие, которые призваны выполнять функцию посредников во властных отношениях между государством и обществом. Именно от государственных служащих напрямую зависит результат построения новой системы государственного управления, так как если организация труда по отношению к данной проблеме будет относиться добросовестно и активно, то путь на реализацию данной цели будет как можно короче.

Объектом данного исследования является институт государственной службы РФ.

Предметом исследования – выступает анализ проблем связанных с организацией и деятельностью государственной службы в России.

Целью данной работы является выявление существующих проблем на современном этапе развития нашего государства, а главное способ их решения.

Основные задачи, обеспечивающие реализацию цели:

1) охарактеризовать понятие и общие принципы организации государственной службы

2) проанализировать зарубежный опыт реформирования государственной службы

3) выявить проблемы, возникающие в связи с организацией и деятельностью государственной службы

4) исследовать предпосылки реформирования госслужбы в России

5) предложить пути реформирования.

1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

---

1.1 Понятие и принципы государственной службы

Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также государственные должности субъектов Российской Федерации.

Система государственной службы включает в себя:

• государственную гражданскую службу;
• военную службу;
• государственную службу иных видов.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• законность;
• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
• равный доступ граждан к государственной службе;
• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• профессионализм и компетентность государственных служащих;
• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

---

1.2 Зарубежный опыт организации и деятельности государственной службы

В данном пункте рассмотрены различные модели государственной службы, т. е. наиболее характерные для определенной группы государств типы организации государственной службы, возникающие при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т. д.). Необходимо отметить, что рассмотренные ниже модели государственной службы практически невозможно встретить в чистом виде на практике, т. к. любая система государственной службы той или иной страны всегда сочетает в себе элементы других моделей государственной службы.

Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям. Если исходить из времени и места возникновения государственной службы, учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы государственной службы.

Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:

— «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине которой стоял верховный правитель;

— отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня государственной службы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратится к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);

— отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции

— отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы «кормления» — поборов с управляемых территорий;

— отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности.

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.

---

В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности — как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин, вследствие чего в Великобритании сформироваласьдецентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем на английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида государственной службы: принцип «добыча — победителю» (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

По порядку функционирования, организации и формирования государственной гражданской службы довольно четко выделяются два ее вида, которые можно условно назвать «рациональная централизованная за-крытая» государственная гражданская служба (характерна для стран континентальной Европы) и «эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах)[2].

Основными чертами рациональной централизованной закрытой государственной службы являются:

1) иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня гос- службы государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

---