Файл: Права граждан на обжалование в суд незаконных решений должностных лиц и органов (Незаконные действия должностных лиц и особенности их обжалования гражданами).pdf

В подтверждении данной позиции стоит отметить нормативную основу, регламентирующую в настоящее время порядок оспаривания действий и решений должностных лиц на федеральном уровне. В 2015 г. был принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ)^[12], предмет регулирования которого направлен на широкий спектр отношений, возникающих в связи с реализацией властно-публичных полномочий. Учитывая то обстоятельство, что конституционное право на обжалование действий и решений должностных лиц в литературе рассматривается преимущественно как право на обращение в суд, данный кодекс оценивается учёными в качестве значительного шага в развитии российского института административной юстиции.

КАС РФ достаточно чётко определяет субъектный состав отношений по реализации права на оспаривание, но исключительно в процессуальном ключе. Так, в силу положений главы 4 участники данной категории дел подразделяются на лиц, непосредственно принимающих участие в деле, заинтересованных лиц и иных субъектов. Помимо них, обязательным участником данных правоотношений выступает суд.

В аспекте права на обжалование интерес представляет лишь первая группа участников, к которой относятся стороны материального правоотношения, определённые по конституционной модели. В частности, это лицо, которое обратилось в суд за защитой своих нарушенных прав, свобод и интересов – административный истец (п. 2 ст. 38 КАС РФ), а также различные органы власти и должностные лица, чьи действия или решения стали основанием для обращения в суд – административные ответчики (п. 4 ст. 38 КАС РФ).

Впрочем, представленный субъектный состав правоотношений является не единственным в структуре процессуально-правового регулирования, поскольку в качестве административных истцов могут выступать и лица с публично-правовым статусом. Т.е. правом на оспаривание в административно-процессуальном понимании обладают сами представители власти.

КАС РФ, как и многие другие федеральные законы, использует широкую трактовку применительно к административным истцам. В их качестве могут выступать граждане Российской Федерации, иностранные граждане (а равно лица без гражданства), организации различных уровней (российские, иностранные, международные вне зависимости от их организационно-правовой формы), а также организации, которые по российскому законодательству не признаны юридическими лицами (отдельные религиозные и общественные объединения, союзы, оргкомитеты политических партий).

---

На региональном уровне столь развёрнутые формулировки при определении субъектного состава конституционного права на обжалование не используются ни в конституциях, ни в уставах. Основным способом юридической техники, использованной в региональных законах, является предоставление данного права «каждому» на территории субъекта Российской Федерации – по аналогии с ч. 2 ст. 46 федеральной Конституции^[13].

При этом нормы, регламентирующие данное субъективное право, как правило, располагаются в главе, посвящённой правам и свободам человека и гражданина (глава II Конституции Республики Коми, глава III Устава Саратовской области, раздел II Конституции Республики Татарстан). Предоставление соответствующего права организациям и объединениям напрямую в региональных уставах и конституциях не прослеживается, но предполагается.

В отдельных случаях можно наблюдать вовсе обезличенный характер права на обжалование, как, например, в ст. 43 Конституции Чеченской Республики^[14], в которой просто зафиксирована возможность обжалования в суд действий и решений должностных лиц без привязки к гражданам.

Следует предположить, что использование таких формулировок позволяет определить широкий круг субъектов, наделённых соответствующим правом. Однако в формально-юридическом ключе конституции и уставы тех регионов, где данное право закреплено только за гражданами, присутствует определённое противоречие с положениями федерального законодательства.

Вместе с тем статус административного истца могут иметь и представители власти всех уровней, в том числе регионального. В силу п. 3 ст. 38 КАС РФ в качестве таковых выступают должностные лица не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и организации, наделённые публичными полномочиями (например, представители государственных корпораций, федераций по отдельным видам спорта, политических партий и т.п.).

Однако данные субъекты приобретают право на оспаривание лишь в тех случаях, которые напрямую предусмотрены КАС РФ. Например, в силу главы 25 КАС РФ это возможно при оспаривании кадастровой оценки применительно к той недвижимости, которая является объектом публичной собственности.

В конституционном праве субъектов федерации данный вопрос решается в несколько ином ключе. Непосредственного закрепления права одних должностных лиц обжаловать действия и решения других должностных лиц в региональных конституциях и уставах не прослеживается. Вместе с тем при возникновении споров между органами государственной власти субъекта Российской Федерации их урегулирование происходит либо в том порядке, который предписан соответствующим уставом или конституцией, либо в суде.

---

В частности, данное правило закреплено в ст. 54 Устава Курской области применительно к спорам, которые могут возникнуть между Курской областной Думой и областной Администрацией, т.е. между самостоятельными ветвями региональной государственной власти^[15]. Аналогичным образом решен вопрос и в ч. 1 ст. 76 Устава Мурманской области с акцентом на преимущество согласительных процедур в разрешении спора^[16].

Определяющим условием при установлении должностных лиц, чьи действия и решения можно обжаловать на региональном уровне, служит наличие в их правовом статусе властных полномочий. В связи с этим положения федерального законодательства также не гармонируют с законодательством субъектов Российской Федерации. В частности, п. 5 ст. 38 КАС РФ при уточнении состава потенциальных административных ответчиков использует категорию «государственные и иные публичные полномочия». При этом далеко не любое должностное лицо в региональном управлении может обладать подобным статусом, а в некоторых случаях наблюдается законодательное исключение отдельных должностных лиц из системы государственных должностей.

Проиллюстрируем пример с такой распространённой в российских регионах должностью, как Уполномоченный по правам ребёнка. В отдельных конституциях и уставах субъектов федерации данные должностные лица значатся в качестве института гарантий прав человека и гражданина в правовой системе соответствующего региона (например, ч. 3 ст. 5 Устава Пензенской области^[17]). Как правило, регламентация их деятельности производится через специальный региональный закон, в котором в развёрнутой форме детализируются полномочия и порядок их осуществления, в том числе особенности обращения граждан к данному должностному лицу.

Анализ существующих законов субъектов Российской Федерации показал, что ни в одном из них не содержится норм о возможности обжалования действий и решений Уполномоченного по правам ребёнка, а именно – бездействия как наиболее распространённого на практике должностного нарушения.

Аналогичная ситуация наблюдается и на федеральном уровне, где объём правового материала касательно данной должности значительно меньше в связи с тем, что этот институт регламентирован не законом, а указами Президента Российской Федерации.

В связи с данной особенностью суды субъектов федерации не рассматривают жалобы граждан на бездействие региональных уполномоченных по правам детей на фоне довольно широкого предмета регулирования КАС РФ. Российские регионы в своём законодательстве прямо называют уполномоченных по правам ребёнка государственной должностью (например, ч. 2 ст. 1 Закона Краснодарского края «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае»). Следовательно, данные должностные лица автоматически включаются в категорию субъектов, чьи действия и решения могут быть обжалованы по положениям ст. 46 федеральной Конституции, а равно по соответствующим положениям региональных конституций и уставов, содержащих право на обжалование.

---

Вместе с тем судебная практика сложилась таким образом, что должность уполномоченных по правам детей не расценивается как властно-распорядительная, поскольку данное лицо не обладает подобными полномочиями по отношению к гражданам и организациям.

В то же время региональное законодательство снабжает собственных уполномоченных по правам детей целым комплексом прав, свойственных высокопоставленным государственным чиновникам в субъекте федерации.

Так, в силу ч. 2 ст. 9 Закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае» он вправе инициировать привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении прав детей, может обращаться в суды и иные юрисдикционные органы, требовать от различных органов, организаций и граждан информацию, необходимую для осуществления его деятельности, а также беспрепятственно посещать органы и организации, проводить проверки их деятельности и т.д.

В литературе относительно правового статуса региональных уполномоченных по правам детей сложилась позиция, в соответствии с которой они воспринимаются не в качестве административной должности, а как субъекты с правом вынесения рекомендаций. Касательно контроля над деятельностью данного должностного лица исследователи говорят о непосредственном его подчинении главе субъекта федерации и региональному парламенту. Вследствие этого необходимости в каком-либо дополнительном, в том числе судебном, надзоре над эффективностью действий уполномоченного по правам ребёнка на региональном уровне нет.

Однако с таким подходом в аспекте конституционного права граждан на обжалование невозможно согласиться. Федеральная Конституция не ставит возможность по обжалованию действий и решений должностных лиц в зависимость от законодательных или исполнительных органов. Она чётко закрепляет право каждого обратиться в суд против деятельности того или иного представителя власти. Тем более действующее в регионах законодательство не предусматривает такую форму обращений граждан в законодательные собрания, как жалобы на действия (бездействие) уполномоченных по правам ребёнка. Получается, что у заинтересованных лиц имеется весьма ограниченный набор возможностей воздействия на данных должностных лиц – через депутатов регионального парламента либо через руководителя субъекта федерации. Этим нарушается принцип доступа к правосудию, провозглашённый как федеральными, так и региональными конституционно-уставными нормами.

---

Заключение

Право гражданина обжаловать действия органов власти и их должностных лиц является залогом демократического устройства общества, защитой его прав и свобод от произвола и некомпетентности субъектов власти, суть деятельности которых состоит, в том числе, в обеспечении реализации прав и свобод личности. Реальность исполнения вышеописанных законов полностью зависит от двух важнейших факторов демократического устройства государства: разделения властей и истинной независимости суда и правовой грамотности самих граждан, их способных и готовности отстаивать свои прав и свобод законным путем.

При реализации права гражданам приходится сталкиваться с отписками органов власти, т.е. формальным соблюдением закона и процедур, но фактическим нарушением своих прав и свобод.

В частности пункт 4, статьи 11 . ФЗ «О порядке рассмотрения обращений» становится прикрытием для саботирования процесса обжалования: «В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение».

Для преодоления неправомерных действий органов власти и их должностных лиц необходимо не только знание вышеописанных нормативных актов, но и фантастическая настойчивость гражданина.

Список литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 (в ред. от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Российская газета. – 21.01.2009. – № 7.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 № 230-ФЗ (в ред. от 01.07.2017) // Собрание законодательства РФ. – 25.12.2006. – № 52 (1 ч.). – ст. 5496.
3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 №138- ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, №46, ст. 4532.
4. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Консультант-Плюс
5. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Консультант-плюс
6. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Консультант-плюс
7. Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ред. от 18.06.2017) // Консультант-Плюс
8. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 28.12.2016) // Консультант-Плюс
9. Конституция Чеченской Республики от 23.03.2003 (ред. от 17.01.2016) // Вести Республики. № 22. 09.02.2016.
10. Закон Курской области от 02.10.2001 № 67-ЗКО (ред. от 28.04.2015) "Устав Курской области" // Сборник законодательства Курской области. № 4. раздел первый (часть 1). 2001.
11. Устав Мурманской области (принят Мурманской областной Думой 26.11.1997) (ред. от 25.12.2015) // Мурманский Вестник. № 235. 06.12.1997. с. 6-7
12. Устав Пензенской области (принят ЗС Пензенской обл. 10.09.1996) (ред. от 01.12.2015) // "Пензенские вести". № 133-134. 1996

---