ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.01.2024
Просмотров: 215
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
КОМИТЕТ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
ПО ОБОРОНЕ И БЕЗОПАСНОСТИ
В.И. Мельников
РОЛЬ И МЕСТО РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИЗДАНИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
В представленной вниманию читателя работе заместителя председателя Ко2
митета Совета Федерации по обороне и безопасности В.И. Мельникова исследу2
ется актуальная для общегосударственной системы обеспечения национальной безопасности России проблема места и роли в ней органов власти субъектов Фе2
дерации и местного самоуправления, обобщается накопленный опыт организа2
ции этой деятельности, даны рекомендации по ее организационно2правовому совершенствованию, в том числе организующей роли Совета Безопасности.
Оригинальность исследования заключается в том, что в его основе комплекс
ный — правовой и организационный — подход к проблеме.
Книга интересна для представителей органов власти федерального и регио2
нального уровня, занимающихся проблемами правового и организационного обеспечения безопасности, и полезна студентам, аспирантам и преподавателям по специальностям "правоведение", "государственное и муниципальное управле2
ние", "политология".
Рецензенты:
Константин Викторович Сурков, заслуженный юрист Россий2
ской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Алевтина Владимировна Шевченко, доктор политических наук, профессор кафедры национальной безопасности Россий2
ской академии государственной службы при Президенте Россий2
ской Федерации
Àâòîð âûðàæàåò ïðèçíàòåëüíîñòü
Ðóêîâîäèòåëþ Àïïàðàòà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè
Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè
Â.Â. Ñâèíàðåâó,
íà÷àëüíèêó Àíàëèòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ
Àïïàðàòà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè
Â.Ä. Êðèâîâó,
à òàêæå ñîòðóäíèêàì Àíàëèòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ
Àïïàðàòà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè Î.À. Êèìëàöêîìó, È.Ã. Ìà÷óëüñêîé
è Èçäàòåëüñêîãî îòäåëà Óïðàâëåíèÿ èíôîðìàöèîííîãî
è äîêóìåíòàöèîííîãî îáåñïå÷åíèÿ
Àïïàðàòà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè
Содержание
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Глава 1. Конституционные и концептуальные основы региональной
безопасности, их содержание в предметах исключительного
и совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов
§ 1. Понятие региональной безопасности . . . . . . . . . . . . . 9
§ 2. Место и роль федеральных округов, органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в федеральных законодательных и концептуальных актах о национальной безопасности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
§ 3. Региональная безопасность в предметах исключительного ведения Российской Федерации. . . . 17
§ 4. Региональная безопасность в предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Глава 2. Региональная безопасность в предметах ведения
субъектов Российской Федерации:
содержание и организационно правовые формы
§ 1. Правовое регулирование региональной безопасности в предметах ведения субъектов Российской Федерации. . 32
§ 2. Организационно2правовые формы (механизмы)
обеспечения региональной безопасности в субъектах Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . 38
Глава 3. Региональный аспект в правовом статусе
и организационно правовых формах деятельности
Совета Безопасности Российской Федерации. . . . . . . . . . . . 46
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Список публикаций автора по теме исследования . . . . . . . . . . . . . . . 63
Введение
Понятие "национальная безопасность" по своему содержанию является од2
ним из наиболее сложных и может включать в себя как все виды государственной,
общественной, экономической, социальной, духовной, международной жизни го2
сударства и общества, так и их сферы — внешнюю и внутреннюю. Во внутренней безопасности, как правило, выделяются безопасность национальная (в смысле об2
щегосударственной, или федеральной) и региональная
1
Из перечня этих видов и сфер каждым государством — в зависимости от зани2
маемого и определения собственно им своего места в глобальном мире — выделя2
ются приоритетные для него элементы национальной безопасности. Исходя из этого осуществляется структурирование форм обеспечения выделенных видов и сфер национальной безопасности (как всех в комплексе, так и по каждому виду и сфере отдельно), а также ее уровней.
Для России с учетом ее геополитического положения и федеративного уст2
ройства представляется особенно важной степень внимания государства к раз2
личным уровням своей не только национальной (федеральный уровень), но и ре2
гиональной безопасности.
Сложность понятия "национальная безопасность" с учетом включаемых в не2
го элементов (в том числе уровней) и объемности в связи с этим его содержания проявляется даже в том, что в основополагающих общегосударственных норма2
тивных и концептуальных документах Российской Федерации этот термин опре2
деляется по2разному.
Первым правовым актом, заложившим основу теоретической и практической деятельности в сфере национальной безопасности России, стал принятый в 1992
году (еще до принятия Конституции Российской Федерации) Закон Российской
Федерации "О безопасности"
2
, действующий поныне. Хотя термин "националь2
ная безопасность" в законе не употребляется, акт содержит главные элементы это2
го понятия. Этим законом впервые в новейшей истории России понятие безопас2
ности выведено за рамки государственно2властных структур, закреплен принци2
пиально новый для нашей страны концептуальный подход к проблеме безопасности, что проявилось в прекращении игнорирования интересов личности и общества, по крайней мере на нормативном уровне.
Гражданское и правовое содержание понятия "безопасность" статьей 1 этого закона определено как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Жизненно важные интересы — совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свобо2
ды; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его кон2
ституционный строй, суверенитет и территориальная целостность."
В принятой в 1993 году Конституции России обеспечение национальной безо2
пасности выступает как одна из главных, приоритетных задач государства.
Концептуальные и методологические основы обеспечения национальной безопасности, вытекающие из Конституции России и данного закона, в дальней2
шем были дополнены утвержденной Указом Президента Российской Федерации
5 1
См.: Общая теория национальной безопасности: учебник / под ред. А.А. Прохожева. М., 2005. С. 225.
2
Российская газета. 1992. 5 мая
от 17 декабря 1997 года № 1300 Концепцией национальной безопасности Россий2
ской Федерации
1
Документ подвергся существенной корректировке, осуществленной Прези2
дентом России в 2000 году с целью адаптировать Концепцию к изменившимся внутренним и внешним условиям.
В Концепции, трактуемой как система взглядов на обеспечение в Российской
Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внут2
ренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, указано, что под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонацио2
нального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в
Российской Федерации.
Однако в связи с этим принципиально важно указать на сложившееся общее мнение представителей государственных структур, научных кругов, непосредст2
венных создателей нормативной и концептуальной базы, высшего руководства страны о том, что эта база существенно устарела.
Это обусловлено кардинальными изменениями в статусе Российского госу2
дарства и общества в начале XXI века, отразившимися как во внутренних факто2
рах (экономическая и общественно2политическая стабилизация, осознание рос2
сийским обществом необходимости укрепления национальной безопасности как общенациональной задачи, особенно в свете завершения военной фазы урегули2
рования положения в Чечне и кавказского кризиса августа 2008 года), так и во внешних (Россия демонстрирует растущую роль на мировой арене, в первую оче2
редь в системе глобальной безопасности и ее модернизации).
Кроме того, в этих документах, в первую очередь в упомянутом законе 1992 го2
да, слабо отражены специфика российского федерализма, его влияние на нацио2
нальную безопасность, роль и место в ней субъектов Федерации и особенно систе2
мы органов местного самоуправления.
Именно исходя из этих глобально2стратегических оснований, В.В. Путин, бу2
дучи Президентом России, а затем — Д.А. Медведев дали ряд поручений, в соот2
ветствии с которыми созданной в июле 2008 года межведомственной комиссией
Совета Безопасности подготовлены новые проекты закона "О национальной безо2
пасности" и Стратегии национальной безопасности России
2
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержден2
ная Указом Президента России от 12 мая 2009 года № 537 3
, в значительной, хотя и не в полной, мере устранила такую "устарелость". Эта же тенденция просматрива2
ется во внесенном Президентом России в июле 2010 года в Государственную Ду2
му законопроекте "О безопасности".
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года национальная безопасность определяется следующим образом: "национальная безопасность" — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, тер2 6
1
Независимое военное обозрение. 2000. №1 (174). 14—20 янв.
2
Автор данного исследования является одним из непосредственных участников разработки этих доку2
ментов.
3
Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 "О Стратегии национальной безо2
пасности Российской Федерации до 2020 года"
//.
ской Федерации
1
Документ подвергся существенной корректировке, осуществленной Прези2
дентом России в 2000 году с целью адаптировать Концепцию к изменившимся внутренним и внешним условиям.
В Концепции, трактуемой как система взглядов на обеспечение в Российской
Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внут2
ренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, указано, что под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонацио2
нального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в
Российской Федерации.
Однако в связи с этим принципиально важно указать на сложившееся общее мнение представителей государственных структур, научных кругов, непосредст2
венных создателей нормативной и концептуальной базы, высшего руководства страны о том, что эта база существенно устарела.
Это обусловлено кардинальными изменениями в статусе Российского госу2
дарства и общества в начале XXI века, отразившимися как во внутренних факто2
рах (экономическая и общественно2политическая стабилизация, осознание рос2
сийским обществом необходимости укрепления национальной безопасности как общенациональной задачи, особенно в свете завершения военной фазы урегули2
рования положения в Чечне и кавказского кризиса августа 2008 года), так и во внешних (Россия демонстрирует растущую роль на мировой арене, в первую оче2
редь в системе глобальной безопасности и ее модернизации).
Кроме того, в этих документах, в первую очередь в упомянутом законе 1992 го2
да, слабо отражены специфика российского федерализма, его влияние на нацио2
нальную безопасность, роль и место в ней субъектов Федерации и особенно систе2
мы органов местного самоуправления.
Именно исходя из этих глобально2стратегических оснований, В.В. Путин, бу2
дучи Президентом России, а затем — Д.А. Медведев дали ряд поручений, в соот2
ветствии с которыми созданной в июле 2008 года межведомственной комиссией
Совета Безопасности подготовлены новые проекты закона "О национальной безо2
пасности" и Стратегии национальной безопасности России
2
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержден2
ная Указом Президента России от 12 мая 2009 года № 537 3
, в значительной, хотя и не в полной, мере устранила такую "устарелость". Эта же тенденция просматрива2
ется во внесенном Президентом России в июле 2010 года в Государственную Ду2
му законопроекте "О безопасности".
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года национальная безопасность определяется следующим образом: "национальная безопасность" — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, тер2 6
1
Независимое военное обозрение. 2000. №1 (174). 14—20 янв.
2
Автор данного исследования является одним из непосредственных участников разработки этих доку2
ментов.
3
Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 "О Стратегии национальной безо2
пасности Российской Федерации до 2020 года"
//
риториальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, обо2
рону и безопасность государства"
Вместе с тем в указанных основополагающих законодательных и концепту2
альных актах понятие "региональная безопасность", его конкретное правовое и организационное содержание не определяются. Более того, в законе 1992 года о безопасности такая структура, как местное самоуправление, непосредственно обеспечивающая жизнедеятельность населения и, следовательно, его безопас2
ность, вообще не упомянута. Хотя очевидно, что с учетом геополитической ро2
ли и расположения России, ее экономического и военно2стратегического влия2
ния в окружающем мире, протяженности границ и ряда других однопорядко2
вых факторов региональный аспект общегосударственной системы обеспечения национальной безопасности для России является одним из важ2
нейших.
Региональная безопасность как базовый в указанном смысле уровень нацио2
нальной безопасности в плане ее правового и организационно2управленческого оформления, а также существующих проблем изучена мало. В российской науке изучению концептуальных, правовых и организационно2управленческих аспек2
тов общегосударственной системы обеспечения национальной безопасности уде2
лено значительное внимание. Этому посвятили свои труды В.И. Булавин,
А.В. Возжеников, В.В. Дятленко, Р.Ф. Идрисов, А.А. Кокошин, В.Л. Манилов,
М.А. Митюков, В.П. Назаров, А.В. Ополев, А.А. Прохожев, В.Б. Рушайло,
С.В. Степашин, А.Я. Сухарев, С.В. Смульский и другие.
Вместе с тем в работах указанных авторов недостаточное внимание уделено правовому регулированию и механизмам реализации общегосударственной по2
литики национальной безопасности на уровне федеральных округов, субъектов
Федерации, органов местного самоуправления, то есть на том уровне, где непо2
средственно и прямо эта политика проводится как в составляющих основу Феде2
рации субъектах, так и в плане обеспечения безопасности граждан.
Недостаточному научному осмыслению и анализу, на наш взгляд, подвергну2
то понятие "региональная безопасность" и то, как это прописано в основных пра2
вовых (Конституция Российской Федерации, закон о безопасности) и концепту2
альных актах (Концепция национальной безопасности 1997, 2000 годов, Страте2
гия национальной безопасности 2009 года), каким образом в этих документах определяются роль и место в общегосударственной системе обеспечения нацио2
нальной безопасности федеральных округов, органов власти субъектов Федера2
ции и местного самоуправления, создаваемой ими собственной правовой базы и соответствующих координирующих и организационно2управленческих струк2
тур.
Отсутствие научных публикаций по этой проблеме стало одной из трудно2
стей, с которой столкнулся автор при проведении данного исследования.
Слабо исследовано также влияние на систему обеспечения национальной безопасности федеративного устройства Российской Федерации, его конституци2
онно2правового регулирования в данной сфере, вытекающего из этого распреде2
ления полномочий между ветвями власти, основанного на принципе разделения властей, а также их уровней.
Исходя из необходимости исследования этой проблематики, представляется,
что общая система правового и организационно2управленческого обеспечения ре2 7
рону и безопасность государства"
Вместе с тем в указанных основополагающих законодательных и концепту2
альных актах понятие "региональная безопасность", его конкретное правовое и организационное содержание не определяются. Более того, в законе 1992 года о безопасности такая структура, как местное самоуправление, непосредственно обеспечивающая жизнедеятельность населения и, следовательно, его безопас2
ность, вообще не упомянута. Хотя очевидно, что с учетом геополитической ро2
ли и расположения России, ее экономического и военно2стратегического влия2
ния в окружающем мире, протяженности границ и ряда других однопорядко2
вых факторов региональный аспект общегосударственной системы обеспечения национальной безопасности для России является одним из важ2
нейших.
Региональная безопасность как базовый в указанном смысле уровень нацио2
нальной безопасности в плане ее правового и организационно2управленческого оформления, а также существующих проблем изучена мало. В российской науке изучению концептуальных, правовых и организационно2управленческих аспек2
тов общегосударственной системы обеспечения национальной безопасности уде2
лено значительное внимание. Этому посвятили свои труды В.И. Булавин,
А.В. Возжеников, В.В. Дятленко, Р.Ф. Идрисов, А.А. Кокошин, В.Л. Манилов,
М.А. Митюков, В.П. Назаров, А.В. Ополев, А.А. Прохожев, В.Б. Рушайло,
С.В. Степашин, А.Я. Сухарев, С.В. Смульский и другие.
Вместе с тем в работах указанных авторов недостаточное внимание уделено правовому регулированию и механизмам реализации общегосударственной по2
литики национальной безопасности на уровне федеральных округов, субъектов
Федерации, органов местного самоуправления, то есть на том уровне, где непо2
средственно и прямо эта политика проводится как в составляющих основу Феде2
рации субъектах, так и в плане обеспечения безопасности граждан.
Недостаточному научному осмыслению и анализу, на наш взгляд, подвергну2
то понятие "региональная безопасность" и то, как это прописано в основных пра2
вовых (Конституция Российской Федерации, закон о безопасности) и концепту2
альных актах (Концепция национальной безопасности 1997, 2000 годов, Страте2
гия национальной безопасности 2009 года), каким образом в этих документах определяются роль и место в общегосударственной системе обеспечения нацио2
нальной безопасности федеральных округов, органов власти субъектов Федера2
ции и местного самоуправления, создаваемой ими собственной правовой базы и соответствующих координирующих и организационно2управленческих струк2
тур.
Отсутствие научных публикаций по этой проблеме стало одной из трудно2
стей, с которой столкнулся автор при проведении данного исследования.
Слабо исследовано также влияние на систему обеспечения национальной безопасности федеративного устройства Российской Федерации, его конституци2
онно2правового регулирования в данной сфере, вытекающего из этого распреде2
ления полномочий между ветвями власти, основанного на принципе разделения властей, а также их уровней.
Исходя из необходимости исследования этой проблематики, представляется,
что общая система правового и организационно2управленческого обеспечения ре2 7
гионального аспекта национальной безопасности может быть представлена в виде трех составляющих:
система федеральных правовых и концептуальных актов, устанавливающих основные положения региональной правовой политики, проводимой федераль2
ным центром в отношении субъектов Российской Федерации (регионов, феде2
ральных округов);
система законодательства и нормативных правовых актов субъектов Федера2
ции по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
правовая база по предметам исключительного ведения субъектов Российской
Федерации, обеспечивающая проведение внутрирегиональной политики безо2
пасности.
Все три направления, безусловно, заслуживают особого рассмотрения, так как управление этими процессами и их правовое оформление системно не анализиро2
вались, круг работ, посвященных проблемам региональной безопасности, ее мес2
та, роли и общей системе обеспечения национальной безопасности, как сказано выше, весьма узок. Большинство этих работ, как правило, посвящено лишь одно2
му из видов безопасности, в основном экономической, экологической, реже — не2
скольким видам.
Поэтому целью данной работы было обобщение этой проблематики в це2
лом, тем более что региональный опыт в этой сфере весьма широк и разнооб2
разен.
В работе также рассматривается вопрос о правовом и организационном оформлении сочетания в деятельности Совета Безопасности Российской Федера2
ции как основного управленческого и координирующего звена в рассматривае2
мой сфере в целом национальной (федеральной) и региональной (федеральный округ — субъект Федерации — органы местного самоуправления) безопасности,
так как проблематика региональной безопасности активно прорабатывается в указанном плане в субъектах Федерации.
Однако сам механизм учета и реализации политики региональной безопасно2
сти в обшегосударственной системе национальной безопасности, как представля2
ется, недостаточно исследован и отработан Советом Безопасности в правовом и организационно2управленческом отношении и на практике.
Научное осмысление опыта правового и управленческого регулирования ре2
гиональной безопасности как важнейшей составляющей национальной безопас2
ности, как уже указывалось, находится в начальной стадии: достаточно сказать,
что даже в одном из немногих учебников по теории национальной безопасности ее межрегиональный и региональный уровни освещены весьма скупо и с использо2
ванием минимальной фактической базы
1
Публикации, касающиеся комплексного подхода к региональной безопасно2
сти (а не отдельных ее видов), ее задействования в системе деятельности Совета
Безопасности, как указывалось выше, также, к сожалению, единичны
2 8
1
См.: Общая теория национальной безопасности. С. 225—235.
2
См.: Андреева Л.А. Криминологический аспект региональной безопасности // Адвокатская практика. 2008. № 1. С. 16—21; Степашин С.В., Шульц В.Л., Идрисов Р.Ф. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации. Казань, 2001.
система федеральных правовых и концептуальных актов, устанавливающих основные положения региональной правовой политики, проводимой федераль2
ным центром в отношении субъектов Российской Федерации (регионов, феде2
ральных округов);
система законодательства и нормативных правовых актов субъектов Федера2
ции по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
правовая база по предметам исключительного ведения субъектов Российской
Федерации, обеспечивающая проведение внутрирегиональной политики безо2
пасности.
Все три направления, безусловно, заслуживают особого рассмотрения, так как управление этими процессами и их правовое оформление системно не анализиро2
вались, круг работ, посвященных проблемам региональной безопасности, ее мес2
та, роли и общей системе обеспечения национальной безопасности, как сказано выше, весьма узок. Большинство этих работ, как правило, посвящено лишь одно2
му из видов безопасности, в основном экономической, экологической, реже — не2
скольким видам.
Поэтому целью данной работы было обобщение этой проблематики в це2
лом, тем более что региональный опыт в этой сфере весьма широк и разнооб2
разен.
В работе также рассматривается вопрос о правовом и организационном оформлении сочетания в деятельности Совета Безопасности Российской Федера2
ции как основного управленческого и координирующего звена в рассматривае2
мой сфере в целом национальной (федеральной) и региональной (федеральный округ — субъект Федерации — органы местного самоуправления) безопасности,
так как проблематика региональной безопасности активно прорабатывается в указанном плане в субъектах Федерации.
Однако сам механизм учета и реализации политики региональной безопасно2
сти в обшегосударственной системе национальной безопасности, как представля2
ется, недостаточно исследован и отработан Советом Безопасности в правовом и организационно2управленческом отношении и на практике.
Научное осмысление опыта правового и управленческого регулирования ре2
гиональной безопасности как важнейшей составляющей национальной безопас2
ности, как уже указывалось, находится в начальной стадии: достаточно сказать,
что даже в одном из немногих учебников по теории национальной безопасности ее межрегиональный и региональный уровни освещены весьма скупо и с использо2
ванием минимальной фактической базы
1
Публикации, касающиеся комплексного подхода к региональной безопасно2
сти (а не отдельных ее видов), ее задействования в системе деятельности Совета
Безопасности, как указывалось выше, также, к сожалению, единичны
2 8
1
См.: Общая теория национальной безопасности. С. 225—235.
2
См.: Андреева Л.А. Криминологический аспект региональной безопасности // Адвокатская практика. 2008. № 1. С. 16—21; Степашин С.В., Шульц В.Л., Идрисов Р.Ф. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации. Казань, 2001.