Файл: Свобода передвижения и выбора места жительства.pdf

Свобода передвижения стала практически невозможной с 27 декабря 1932 года, когда была введена повсеместно паспортная система с разрешительным принципом прописки, причём паспорт стал единственным допустимым для этого документом и рядом других ограничений, часть из которых никогда полностью в открытой печати не публиковалась.

Конституция РСФСР от 10 июля 1918 года и Конституция СССР 1924 года не провозглашали и не гарантировали право на свободу передвижения, как и другие личные права человека и гражданина. При этом в интересах рабочего класса отдельные лица и отдельные группы людей могли быть лишены определённых прав. В Конституции СССР 1936 года среди основных прав и обязанностей граждан, провозглашённых в ней, право на свободу передвижения, отсутствовало. Конституция СССР[1] от 7 октября 1977 года среди личных прав и свобод также не провозглашала и не гарантировала право на свободу передвижение человека и гражданина.

Граждане получили возможность, более или менее свободного передвижения по территории страны только после очередного принятия в 1974 году Положения о паспортной системе в СССР и Постановления «О некоторых правилах прописки граждан». В них уравнивались все граждане СССР, в том числе и сельские жители, в праве на получение паспорта и свободного передвижения в пределах СССР.

В Российской Федерации существенно ситуация изменилась с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, которая в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права провозгласила и гарантировала право на свободу передвижения человека и гражданина, как основное право человека.

Федеральным законом от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» был отменён институт «прописки», который обязывал граждан проживать в определённом месте, и была введена система регистрационного учёта граждан России по месту их пребывания и жительства, которая носит уведомительный, а не разрешительный характер. Уведомление гражданином России органов регистрационного учёта о новом месте жительства является его обязанностью и допустимым ограничением права на выбор места жительства. Отсутствие у гражданина регистрации по месту жительства не является основанием к ограничению или лишению его права на свободу передвижения[4].

Последний советский закон о порядке выезда граждан за рубеж был принят за несколько месяцев до распада страны, 20 мая 1991 года. Он отличался удивительным по меркам СССР либерализмом — выехать можно было по ходатайству государственных, общественных и религиозных организаций или предприятий. С января 1993 года выездная виза выдавалась автоматически без каких-то ходатайств или справок[5].

Статья 27 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому человеку, законно находящемуся на российской территории, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, и выезжать за пределы страны; российским гражданам также гарантируется право беспрепятственно возвращаться в Россию[6].

Право на свободу передвижения составляет часть свободы самоопределения личности, является одним из главных элементов в системе личных прав и свобод человека и в качестве гарантированного государством личного права, элементом конституционно-правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации.

Свобода передвижения на территории Российской Федерации распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, которые законно находятся на территории Российской Федерации. В отличие от иностранных граждан проживание и пребывание граждан РФ на территории Российской Федерации всегда носит законный характер.

Система конституционно-правовых ограничений права на свободу передвижения включает в себя два типа ограничений: общие (в рамках реализации части 3 статьи 55 Конституции России – общий режим ограничений) и специальные. Специальные ограничения в свою очередь разграничиваются на следующие группы: а) ограничения в условиях действия особых режимов ограничения прав (чрезвычайного или военного положения), б) ограничения, обусловленные особенностями правового статуса отдельных категорий граждан, в) ограничения, связанные со специальным статусом определённых территорий Российской Федерации[7].

Согласно федеральному закону, право граждан России на передвижение и выбор места жительства и пребывания может быть ограничено в пограничной зоне, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, или где существует опасность распространения инфекционных заболеваний или массовых неинфекционных заболеваний и отравлений[8] в случае введения ограничительных мероприятий (карантина)[9].

Существуют населённые пункты и территории, которые иностранные граждане могут посетить только по разрешению местных и федеральных властей[10].

В России ведётся регистрационный учёт места жительства и места пребывания граждан. Граждане обязаны регистрировать пребывание в помещениях, в которых временно проживают свыше 90 дней. Граждане, изменившие постоянное место жительства, обязаны подать на регистрацию не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства[11].

Места жительства и пребывания иностранных граждан фиксируются через миграционный учёт. Для иностранцев сроки регистрации места пребывания значительно жёстче, чем для российских граждан. Как для временно пребывающих, так и для постоянно проживающих в России иностранных граждан это семь рабочих дней

Параграф II

Общая характеристика:

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Статья 27 Конституции провозглашает:

«1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.».

Каждый гражданин, который на законных основаниях находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена Международным пактом о гражданских и политических правах, протоколом № 4 к Европейской конвенции прав человека, Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Понятия места жительства и места пребывания законодательством разделены и означают постоянное место жительства и временное место жительства соответственно. Под местом жительства понимается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных условиях, предусмотренных законом. Под местом пребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно.

Гражданин Российской Федерации обязан регистрироваться по новому месту жительства не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства. Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны по истечении указанного срока зарегистрироваться по месту пребывания.

Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан Российской Федерации.

Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения может быть ограничено только в определенных зонах и только в соответствии с законами РФ: пограничной полосе; закрытых военных городках; закрытых административно-территориальных образованиях; зонах экологического бедствия; на отдельных территориях или в населенных пунктах, где, в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Конституция РФ также гарантирует каждому свободу выезда за пределы Российской Федерации, а для граждан Российской Федерации - право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Выезд граждан Российской Федерации за рубеж осуществляется по заграничным паспортам. Несовершеннолетние граждане Российской Федерации, как правило, выезжают из Российской Федерации совместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей либо при наличии нотариально оформленного согласия указанных лиц.

В Законе от 25 июня 1993 г. наряду с общими положениями раскрыты понятия места пребывания и жительства, цели введения регистрационного учета, основные правила регистрации и снятия с учета, указаны основания для введения ограничений на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства и т.п. Этот Закон ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Закон направлен на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов и устанавливает свободный уведомительный режим, требующий лишь регистрационного учета граждан России. Под местом пребывания Закон понимает гостиницы, санатории, больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не являющиеся местом жительства гражданина, где он проживает временно, например, дача, садовый домик. Под местом жительства Закон понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, общежитие, иные жилые помещения, в которых гражданин проживает постоянно или преимущественно в качестве собственника, по договору найма (поднайма), аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством России. Целью регистрационного учета в Законе определено обеспечение необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 (СЗ РФ. 1995. N 30. ст. 2939) утверждены Правила регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать названные правила. Контроль за соблюдением Правил должностными лицами и гражданами возлагается на органы внутренних дел. Вместе с тем в Законе закреплено правило, по которому регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией и законами РФ, конституциями и законами республик, например, основанием для ограничения права на трудоустройство. Введенная система регистрации существенно отличается от системы прописки, но и она оказалась не во всем соответствующей Конституции. Об этом свидетельствует рассмотренное 2 февраля 1998 г. Конституционным Судом по запросу губернатора Нижегородской области дело о проверке конституционности п. 10, 12, 21 упомянутых Правил. В запросе указано, что содержащееся в п. 10 Правил ограничение срока регистрации по месту пребывания шестью месяцами и возможность его продления органом регистрационного учета лишь в исключительных случаях, а также возможность отказа гражданину в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, предусмотренные в п. 12 и 21 Правил, по существу, придают регистрации разрешительный характер, т.е. сохраняют институт прописки. Конституционный Суд согласился с доводами заявителя. В Постановлении по этому делу, в частности, указывается, что перечень оснований для ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является исчерпывающим и не может расширяться в подзаконных актах и актах Правительства РФ. Закон не предоставляет Правительству право устанавливать обязанность органов регистрационного учета проверять законность выданного ордера или другого документа, представленного в качестве основания для регистрации. Важную роль в постепенном устранении из нашей жизни архаического института прописки и в реализации международных и конституционных норм о свободе передвижения и связанных с ними норм о других правах и свободах граждан сыграли и другие постановления Конституционного Суда. Этими постановлениями признаны не соответствующими Конституции многие законодательные нормы, ограничивающие право на свободу передвижения и связанные с ними нормы, касающиеся других прав и свобод.

Параграф III

Понятие:

Свобода передвижения и выбора места жительства — право человека беспрепятственно передвигаться по территории страны, выбирать своё место жительства и пребывания, покидать страну и возвращаться в неё

Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции России)

Конституционное право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства означает беспрепятственное перемещение лиц, законно находящихся на территории российского государства, по территории Российской Федерации, свободный выбор ими места пре­бывания или постоянного жительства.

В целях обеспечения необходимых условий для реализации граж­данином России его прав и свобод, а также исполнения им обязан­ностей перед другими гражданами, государством и обществом в Рос­сийской Федерации введен регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства.

Под местом пребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подоб­ное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно.

Под местом жительства понимается жилой дом, квартира, слу­жебное жилое помещение, специализированные дома, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимуще­ственно проживает в качестве собственника, по договору найма (под­найма), договору аренды либо на иных условиях, предусмотренных законом.

Органом регистрационного учета является Федеральная миграци­онная служба.

Гражданин Российской Федерации обязан регистрироваться по новому месту жительства не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства. Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны по истечении указанного срока зарегистриро­ваться по месту пребывания.

Регистрация или отсутствие таковой не может служить основани­ем ограничения или условием реализации прав и свобод граждан Российской Федерации.

Конституция России также гарантирует каждому свободу выезда за пределы Российской Федерации, а для граждан Российской Федера­ции — право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федера­цию. Выезд граждан Российской Федерации за рубеж осуществляется по заграничным паспортам. Несовершеннолетние граждане Россий­ской Федерации, как правило, выезжают из Российской Федерации со­вместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей либо при наличии нотариально оформленного согласия указанных лиц.