Файл: Теоретико методологические основы местного самоуправления в рф.rtf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.01.2024
Просмотров: 155
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;
формирование, утверждение и использование местного бюджета;
установление местных налогов и сборов;
осуществление охраны общественного порядка.
. Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, закрепленных международным договором Российской Федерации, над правилами, закрепленными федеральным законом. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали:
а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1 994 г.;
б) решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;
в) Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), подписанная Россией в 1996 г. и ратифицированная в 1998 г.
Европейская хартия о местном самоуправлении - конечный результат ряда инициатив и многолетней законотворческой работы в рамках Совета Европы. В этот документ включены международно-правовые нормы, которые отражают общие тенденции развития муниципально-правовых отношений в большинстве развитых государств мира.
Цель Европейской хартии о местном самоуправлении - создать отсутствовавшие ранее общеевропейские нормативы определения и защиты прав местных органов власти, ведь именно эти органы находятся ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь.
Правовые нормы хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение - обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы.
Оценивая реализацию требований хартии, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю над деятельностью муниципальных образований.
Некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении следует считать теоретическим обоснованием современной концепции муниципальной реформы в России. В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание
форм прямой и представительной демократии; самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции; полные и исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантии невмешательства в их деятельность, если этого не требует закон; расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов; согласованное принятие государственными органами решений, связанных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления.
Современный этап нормативной основы местного самоуправления представлен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который является стрежневым в системе правового регулирования местной власти. В основу Закона была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. В то же время впервые в России законодательно закреплена система «совет - управляющий», возникшая и получившая распространение в США.
В этом законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль последнего в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона от 2003 г. представлена в табл. 2.
Закон нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления.
Таблица 1 - Структура Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
| Глава | Статья | Наименование |
| 1 | 1-9 | Общие положения |
| 2 | 10-13 | Принципы территориальной организации местного самоуправления |
| 3 | 14-18 | Вопросы местного значения |
| 4 | 19-21 | Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями |
| 5 | 22-33 | Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления |
| 6 | 34-42 | Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления |
| 7 | 43-48 | Муниципальные правовые акты |
| 8 | 49-65 | Экономическая основа местного самоуправления |
| 9 | 66-69 | Межмуниципальное сотрудничество |
| 10 | 70-78 | Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью |
| 11 | 79-82 | Особенности организации местного самоуправления |
| 12 | 83-86 | Переходные положения |
Имеют важное значение такие федеральные законы как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ. В целом же нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах, причем многие из них сегодня пересматриваются.
Несмотря на вступление в силу ФЗ № 131 с 01.01.2009 г. на всей территории Российской Федерации, процесс совершенствования федерального законодательства по вопросам местного самоуправления продолжается в рамках его реформирования в свете реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В научной литературе отмечается, что федеральные законодательные акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления.
Первую группу таких законов образуют базовые, рамочные законы (об общих принципах организации местного самоуправления). Второй группе законов соответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). Наконец, третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования.
Организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимается федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта Российской Федерации, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта не может противоречить федеральному закону.
.3 Модели организации муниципальных образований
территориальный местное самоуправление
Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, Конституция "спроецировала" демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.
Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.
Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова "не входят" применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:
необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;
необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.
Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества
, в публично-политическую систему.
Что касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных "государственно-муниципальных" органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.
Ключевыми запланированными изменениями стали:
переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.
Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.
Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами: