Файл: Направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.pdf

- осуществлять контроль за исполнением норм бюджетного законодательства на нижестоящих уровнях бюджетной системы, а также способствовать исполнению различных иных задач.

В связи с этим основания, которые способствуют возникновению межбюджетных отношений, как нам видится, следует сводить к тому, что они формируют, распределяют и регулируют бюджетные полномочия, а также источники их наполнения. Поэтому среди межбюджетных отношений можно выделить несколько направлений распределения бюджетных средств: восходящий поток, который формирует доход для федерального бюджета; нисходящий, благодаря которому происходит передача различных полномочий из бюджетов вышестоящего уровня; горизонтальный поток, который необходим для достижения совместных целей и задач.

Полагаем необходимым также остановиться на видах межбюджетных отношений, помимо указанных выше вертикальных и горизонтальных видах межбюджетных отношений, которые выделяются в научной литературе. Например, А.Е. Суглобов выделяет межбюджетные отношения по содержанию на материальные, которые непосредственно касаются распределения доходов и расходов бюджетных средств, а также организационные, которые связаны с вопросами их нормативного регулирования (вопросов утверждения бюджетов, установления процедуры их принятия и финансового контроля^[6]). Также данный автор полагает, что межбюджетные отношения можно разделять по способам распределения денежных средств на односторонние, например, денежные средства перечисляются на решение конкретной задачи и не требуется их возвращать в вышестоящий бюджет, а также на возвратные (например, когда предоставляется бюджетный кредит), когда денежные средства подлежат возвращению в вышестоящий бюджет.

Другая группа авторов полагает логичным разграничивать межбюджетные отношения по уровням государственной власти на федеральные (между федеральным и нижестоящими бюджетами), региональные (между бюджетом субъекта РФ и федеральным и местными бюджетами) и местные (между местными и бюджетами другого уровня) межбюджетные отношения. Также эти ученые полагают необходимым проводить разграничение таких отношений по условиям передачи экономических ресурсов на универсальные, то есть не предполагающих определенного направления их применения, а также на целевые межбюджетные отношения.

Основываясь на исследовании научной литературы, можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения имеют следующие основные функции, которые они призваны исполнять, а именно функции фондообразования, стимулирования, выравнивания, распределения, регулирования, компенсации и инвестиций^[7].

---

При этом можно отметить неразрывную связь между всеми этими функциями, которые находят свое место в регулировании вопросов межбюджетных отношений. В РФ наиболее преобладает выравнивающая функция, которая, к сожалению, зачастую может приводить к понижению стимулов органов власти субъектов РФ и местного самоуправления наращивать свой доходный потенциал и продуктивное израсходование бюджетных средств.

Необходимо также заметить, что во внешней среде межбюджетных отношений выражается их социальное значение, которое предполагает необходимость обеспечивать деятельность хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, а также повышать уровень жизни. В связи с этим отдельные группы ученых считают межбюджетные отношения системой, элементы которой пребывают в различных распределительных отношениях при условии ограниченных бюджетных услуг на основании достигнутого в государстве уровня потребления.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что, несмотря на наличие официально закрепленного понятия «межбюджетные отношения» в БК РФ, на сегодняшний день данный термин остается спорным и дискуссионным. Путем анализа и обобщения различных точек зрения, изложенных в нормативных правовых актах и научной литературе, полагаем, что есть необходимость в выдвижении нового авторского понятия «межбюджетные отношения», которое требуется закрепить на законодательном уровне в статье 6 БК РФ, изменив имеющийся в нем термин. Это позволит не только более значительно способствовать практическому пониманию этого понятия, но и даст возможность использовать данное понятие в качестве правового базиса для дальнейшего совершенствования нормативной базы, регулирующей вопросы межбюджетных отношений.

В связи с этим предлагается изложить абзац 25 статьи 6 в следующей редакции: «Межбюджетные отношения - комплексная система экономически-правового взаимодействия уполномоченных органов публично-правовых образований по вопросам, связанным с формированием, распределением, перераспределением, а также регулированием бюджетных полномочий и источников их финансирования для максимального обеспечения лиц, проживающих на определенных территориях соответствующими бюджетными ресурсами;».

1.2. Бюджетный федерализм в системе межбюджетных отношений

---

Форма государственного устройства той или иной страны накладывает отпечаток на структуру бюджетной системы. В странах федеративного типа выделяются три уровня государственной власти — федеральный, региональный и местный, которые наделяются самостоятельностью в пределах закрепленных за ними полномочий. Поскольку реализация этих полномочий предполагает осуществление расходов, каждый уровень власти имеет собственный бюджет. Отношения органов государственной власти разного уровня, касающиеся распределения доходов и финансируемых за их счет расходов, формируют систему бюджетного федерализма^[8].

Таким образом, бюджетный федерализм — это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений.

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

• активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Иными словами, бюджетный федерализм должен заключаться в распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации.

Это предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении ключевых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно работать только при четком законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно строиться на:

• разграничении доходных (налоговых) полномочий;
• разграничении расходных полномочий;
• выравнивании бюджетов.

---

В идеальном случае модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти.

Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», который заключается в неравномерном распределении доходной базы по регионам.

Вследствие этого бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций, т.е. существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей^[9].

Горизонтальная сбалансированность заключается в соответствии доходов расходам бюджетов разных уровней.

Наиболее сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Это определяется тем, что даже в случае равенства совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней имеются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов, обусловленные в уровне экономического развития территории, численностью и плотностью населения, природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода федерального центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый — индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.

Второй подход — это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов.

---

Третий подход — применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги с физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Теория построения межбюджетных отношений тесно связана с понятиями «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»^[10].

В научных работах и статьях даются разные определения этих понятий. По мнению Ф. Ф. Конева, государственный федерализм предполагает объединение политико-территориальных единиц (образований) в единое государство.

В публикации Е. А. Каюрова сделан вывод о том, что федерализм — это особая форма государственного устройства, предполагающая относительное политико-территориальное обособление частей единого государства. Исходя из различных вариаций данного обособления в конкретных государствах, формируются отдельные модели организации власти.^[11]

Следовательно, можно сделать вывод, что бюджетный федерализместь система отношений в государстве, объединяющая сферу формирования и расходования денежных средств публично-правового образования, предназначенных для финансового обеспечения реализации задач и функций, возложенных действующим законодательством.

---