Файл: Направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.pdf

Бюджетный федерализм определяется как оптимальное и научно обоснованное распределение доходов и расходов бюджета между федеральной властью, властями регионов и муниципальных образований.

Нельзя не отметить труды такого авторитетного ученого в области бюджетного федерализма, как Р. Масгрейв.^[12] Базовые исследования этого экономиста сформировали традиционную трактовку теории бюджетного федерализма, согласно которой — это анализ распределения функциональных полномочий между уровнями государственной власти, а также анализ распределения фискальных инструментов между уровнями власти, необходимых для исполнения таких полномочий. Основные выводы в работах ученого в том, что на уровне национального правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования, а также по перераспределению дохода между гражданами в форме поддержки социально не защищенных слоев населения.

Так, В. М. Родионова указывает: «Бюджетный федерализм — это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом Российской Федерации, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления»^[13].

На взгляд Ю. А. Крохиной, «… первоначально категория «бюджетный федерализм» появилась в зарубежной экономической литературе и употреблялась для характеристики бюджетных систем как федеративных, так и унитарных государств»^[14].

Отдельные ученые отождествляют бюджетный федерализм с «формой бюджетного устройства в федеративном государстве» или с системой межбюджетных отношений. Так, И. В. Подпорина считает бюджетный федерализм формой бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса.

В. П. Горегляд высказывает мнение, что «… главным в понимании бюджетного федерализма является то, что он не ограничивается сферой межбюджетных отношений, а пронизывает всю бюджетную систему^[15].

По существу бюджетный федерализм, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации».

---

К сожалению, в научной литературе и практике на сегодняшний день не выработано единого правового определения категории «бюджетный федерализм», и подходы к пониманию сущности бюджетного федерализма различаются. Одновременно в работах отечественных исследователей кроме термина «бюджетный федерализм» широко используются термины «фискальный федерализм», «бюджетно-финансовый федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», являющиеся по существу синонимами.

Многие специалисты при определении понятия бюджетного федерализма делят уклон на его экономический характер, характеризующий несколько уровней бюджетной системы государства и составляющий единую систему бюджетных отношений. Вполне разумно придерживаться следующего определения: бюджетный федерализм — устройство бюджетной системы страны, в котором сочетаются две противоположные направленности: на централизацию, призванную обеспечить единство бюджетной системы, и децентрализацию, устремленную на сбалансированность доходов и расходов бюджетов всех уровней^[16].

Кроме того, в литературных источниках отмечается, что формирование эффективной модели бюджетного федерализма базируется на трех принципах:

1) разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти;

2) наделение каждого уровня власти источниками доходов, достаточных для реализации установленных расходных полномочий;

3) применение на основе объективных критериев механизма трансфертов, который обеспечивает сглаживание дисбаланса «доходы-расходы» с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны.

Основными принципами межбюджетных отношений являются субсидиарность и соразмерность. Принцип субсидиарности определяет основы вертикального распределения полномочий и позволяет более эффективно использовать средства и ресурсы, дает возможность выборным органам всех уровней выполнять свои полномочия в тесном контакте с населением, с полным пониманием его потребностей, обладая необходимой самостоятельностью в принятии решений в рамках федерального законодательства. Принцип соразмерности означает достаточность финансовых средств для выполнения полномочий, установленных законом. Для исполнения данного принципа необходимо, чтобы достаточность была «измерена» законодательством^[17].

Межбюджетные отношения присутствуют на всех этапах бюджетного процесса, начиная с определения требований к порядку движения денежных средств в виде доходов и расходов, и заканчивая оперативным управлением бюджетным процессом на основе результатов мониторинга и анализа, корректирующих и предупреждающих действий.

---

Межбюджетные отношения играют ключевую роль в процессе управления, которое переориентировано в настоящее время с управления затратами на управление ресурсами и процессами, с целью повышения их результативности и эффективности мероприятий по повышению качества жизни граждан. Поэтому целесообразно рассмотреть конкретные формы и условия осуществления межбюджетных отношений.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ И ВОЗМОЖНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ ИХ РЕШЕНИЯ

2.1 Ключевые проблемы в области межбюджетных отношений

Сложившаяся система межбюджетных отношений не способствует решению социально-экономических проблем территорий. Эти проблемы являются препятствием для наращивания социально-экономического потенциала как регионов, так и государства в целом.

Система межбюджетных отношений затрудняет выход территорий на траекторию саморазвития. Саморазвитие муниципальных образований предполагает развитие, которое опирается на использование внутренних источников, в том числе налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов.

Однако в настоящее время большинство местных бюджетов в России носят дотационный характер.^[18] Вследствие этого переход муниципальных образований на траекторию саморазвития в рамках существующей системы межбюджетных отношений является невозможным.

Система межбюджетных отношений обеспечивает лишь тактическое развитие территорий. Стратегические цели носят долгосрочный характер. В условиях нестабильной внешней среды и глобализации развитие муниципальных образований должно носить стратегический характер.

В территориях были приняты стратегические документы, однако реализация стратегических целей не была обеспечена бюджетными средствами.

Поэтому стратегическое развитие муниципальных образований фактически не осуществляется. В связи с этим территории должны обладать необходимым объемом бюджетных средств для покрытия как текущих, так и стратегических расходов. Таким образом, существующая система межбюджетных отношений не обеспечивает стратегическое развитие территорий.

---

Система межбюджетных отношений базируется на модели догоняющего развития экономики. Муниципальные образования обеспечиваются бюджетными средствами по остаточному принципу. В результате этого в территориях в лучшем случае реализуется стратегия догоняющего развития.

Указанная стратегия предполагает развитие в рамках старых технологических укладов. Вместе с тем в настоящее время формируется новый технологический уклад. В рамках этого уклада будет обеспечиваться более высокий уровень валового продукта и темпов экономического роста. Таким образом, догоняющее развитие предполагает постоянное отставание от ведущих государств и более низкий уровень ВВП, и, как следствие, низкий уровень поступлений налогов в местные бюджеты. В условиях современной системы межбюджетных отношений невозможно обеспечить высокий уровень расходов на инновации, создание необходимой инфраструктуры, высокие темпы роста национальной экономики.

Система межбюджетных отношений закрепляет диспропорции в структуре отечественной экономики. В рамках отраслевой структуры национальной экономии наблюдается перекос в сторону материального производства. Вместе с тем недостаточное финансирование культуры, здравоохранения, науки, образования, жилищно-коммунального хозяйства не создает основы для социально-экономического развития. В рамках межотраслевой (секторальной) структуры наблюдается перекос в сторону сырьевого и финансового сектора экономики. Недостаточное внимание к развитию иных секторов отечественной экономики, и прежде всего обрабатывающего сектора, не создает условий для опережающего экономического развития России.

В рамках территориальной структуры наблюдается разрыв между развитыми и неблагополучными территориями.^[19] Такая ситуация пагубно сказывается на саморазвитии территорий.

Система межбюджетных отношений не обеспечивает устойчивое развитие отечественной экономики. Социально-экономическое развитие территорий в настоящее время нельзя признать устойчивым, так как не обеспечиваются экономический, социальный и экологический аспекты развития. Таким образом, межбюджетные отношения обеспечивают неустойчивое развитие территорий.

Система межбюджетных отношений не стимулирует социально­экономическое развитие территорий. Приоритет отдается выравниванию, что снижает в конечном итоге общую экономическую эффективность отечественной экономики.

Сложившаяся к настоящему времени система налогообложения требует реформирования, так как муниципальные образования не заинтересованы в создании новых предприятий и модернизации существующих производств.

---

Таким образом, существует необходимость в разработке системы действенных стимулов по наращиванию собственных доходных источников территорий.

В 2015-2017 годах прогнозируется повышение темпа роста доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ с 105,5% в 2015 году по сравнению с 2014 годом до 107,3% в 2017 году по сравнению с 2016 годом с сохранением динамики ежегодного роста бюджетных расходов на уровне 105,2-106,3% в соответствующем периоде.^[20]

Система межбюджетных отношений не создает условий для конкурентного развития муниципальных образований. Преобладание выравнивания снижает не только возможности стимулирования экономики муниципальных образований, но и ограничивает возможности межтерриториальной конкуренции. Вместе с тем конкуренция - мощный экономический рычаг, который способствует росту доходов и повышению эффективности расходов.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года провозглашается необходимость повышения конкурентоспособности отечественной экономики.^[21] Вместе с тем усиление конкурентоспособности должно осуществляться как на уровне федерации, так и на уровне регионов и территорий. Это обстоятельство создаст условия для наращивания и повышения эффективности социально­экономического потенциала регионов и территорий. Таким образом, сложившаяся система межбюджетных отношений не создает условий для конкуренции регионов и территорий.

Система межбюджетных отношений обеспечивает недостаточный объем финансирования в развитие человеческого и социального капитала муниципальных образований. Человеческий капитал в настоящее время выступает важнейшим фактором высокого уровня социально-экономического развития государства.

Наряду с человеческим капиталом фактором саморазвития выступает и социальный капитал территории.^[22] Однако этому фактору не уделяется должного внимания, что негативно сказывается на социально-экономическом потенциале территорий. Необходимо отметить, что система межбюджетных отношений не обеспечивает достаточного уровня развития человеческого и социального капитала.

Система межбюджетных отношений обеспечивает недостаточный объем инвестиций в основной капитал. Низкий уровень инвестиций не позволяет территориям выйти на траекторию саморазвития. Это обусловлено, в частности, отсутствием необходимой инфраструктуры для реального сектора экономики. А между тем экономический рост в конечном итоге зависит от уровня накопления.^[23]

---