Файл: Публичная власть в российских основных законах.pdf

Само понятие власти достаточно многогранно и многоаспектно. С одной стороны, под властью понимается способность и возможность оказывать вли­яние на поведение других людей. Но существует и иная точка зрения, которая распространяет это влияние не только на людей, но и на окружающую дей­ствительность (живую и неживую природу). В рамках настоящей работы це­лесообразно придерживаться первой точки зрения, дабы не распылять внима­ние на несущественные элементы, рассмотрение которых выходит за рамки исследования.

Следствием принятого определения власти является то, что она носит со­циальный характер, возникает и может существовать только там, где есть люди (два и более человека), между людьми и является неотъемлемой их частью. Наличие у субъекта власти дает возможность навязать свою волю объекту воз­действия, добиваться от него необходимых действий и в том числе чувствовать повиновение оппонента.

Между управляющими структурами (лицами, занимающими определен­ные должности) и населением (подчиненными в силу сложившихся обстоятель­ств) устанавливаются властные отношения. Управляющей структурой выступа­ет цельная иерархическая система, через которую реализует свою власть пра­вящий класс. Слаженно работающий государственная система позволяет обес­печить стабильную жизнь членов общества. В государственный механизм обычно включены законодательная, судебная и исполнительная ветви власти. Власть может проявляться в различных сферах жизни общества, а именно в экономической, политической, религиозной и других. Необходимо отметить, что возможно выделить особенности государственной власти, которые позво­ляют отличить ее от других. К этим особенностям относятся публичность и универсальность.

Под публичностью в данном контексте понимается распространение дей­ствия решений на всю территорию и обязательность для всего населения, а универсальность подразумевает способность решать вопросы, которые отно­сятся к общим интересам (компетенция).

В любой группе людей возникают отношения, которые со временем при­обретают характер осознанного или случайного влияния, а, следовательно, и властного доминирования, господства и подчинения. Этот факт тесно связан с различиями в характеристиках людей, которые ярче проявляются во взаимо­действии с другими людьми. Первоначально это неравенство носит естествен­ный, природный характер. Изначально люди рождаются с определенными фи­зическими данными, склонностями, которые в зависимости от окружающей среды либо развиваются, либо угасают. В ходе социализации у человека могут проявиться качества лидера; в процессе физических тренировок развивается сила, ловкость, быстрота. Когда различных по характеристикам людей объеди­няют в группы, происходит естественное доминирование одних людей над дру­гими, которые переходят добровольно или вынужденно в разряд подчиненных. Объединение «доминирующих людей» в группы может, становиться предпо­сылкой возникновения власти, относимой к публичной, и приобретать социаль­ное значение, которая отделяется от первоначально созданных групп. Однако группирование по определенным признакам людей или их личных качеств для появления публичной власти не имеют приоритетного значения.

---

Власть родителей в семье или власть предводителя незаконного воору­женного формирования является личной, персонифицированной, а не публич­ной. Возникновение публичной власти связано прежде всего с общественными отношениями. Персональные, родственные отношения отходят на задний план, они не играют определяющей роли в формировании публичной власти, т.к. но­сят сугубо персонифицированный, личный характер. В основу публичной вла­сти положено два фактора: общие интересы, которые на определенном этапе приобретают ярко выраженный общественный характер, и социальная асим­метрия, характеризующаяся отношениями доминирования и подчинения. В хо­де развития общества происходило становление и государственного управле­ния, его выделение из местного. Существовали различные периоды развития общества, в ходе которых доминировало то местное, то государственное управ­ление. Эти две разновидности публичной власти, порождающие властные от­ношения, имеют много общего, хотя и осуществляются на разных уровнях. В общем случае, они отделены от общества (исключением является сход как форма реализации власти на местном уровне), публичным органам дано право принимать законы, которые являются обязательными для всего населения, проживающего на данной территории (государства, графства, района, поселе­ния). На каждом уровне управления есть люди, на профессиональной основе занимающиеся управлением - на государственном и местном уровне соответ­ственно.

Изначальное предназначение публичной власти заключается в том, чтобы использовать ее во благо людей, воплощением которых она является. Но на практике это не всегда так. Право, данное людьми на принятие определенных управленческих решений в отношении установленных ресурсов, может быть присвоено и использовано в своих интересах силами, занимающих лидерские позиции в управляющих группах. Причем доминирование может осуществ­ляться в различных сферах, экономической, моральной, политической и др. Узурпирование власти и использование ее в своих единоличных интересах при­водит к дестабилизации общества вплоть до социального взрыва, приобретаю­щего формы бунта, революций.

Несмотря на то, что публичная власть обладает общими признаками, на разных уровнях она имеет и существенные отличия.

Целесообразно декомпозировать разновидности публичной власти на че­тыре основных типа, в пределах которых возможна своя классификация.

1. Международная публичная власть, которой наделено международная организация. Это так называемая межгосударственная власть. Она носит весьма специфический характер, т.к. эта организация объединяет суверенные государ­ства, имеющие свои цели, иногда не коррелирующие с целями соседей. Совет Безопасности ООН, как международная организация, создана прежде всего, как площадка для переговоров, обсуждения наиболее сложных международных во­просов. Однако, как показывает практика, некоторые страны пренебрегают ре­шениями этой организации, действуя в угоду прежде всего своим интересам. Полномочия международных организаций определяются договорами стран - участниц этих организаций.
2. Публичная власть государства (при федеративном устройстве - пуб­личная власть федерации и каждого из ее субъектов). Государственные органы власти действуют от имени народа этого государства, который наделил эти ор­ганы властью, т.е. предоставил законное право принятия решений, касающихся всего населения страны.
3. Публичная власть территориальной автономии. Полномочия органа, обладающего этой властью, распространяются на всю территорию автономии, но принимаемые законодательные акты не должны противоречить государ­ственным.
4. Публичная власть муниципального образования. Полномочия местных органов власти устанавливаются соответствующими законами и ограничивают­ся вопросами местного значения.

---

Для полноты картины декомпозиции необходимо указать, что некоторым общественным объединениям также присущи элементы публичной власти. От­ношения внутри такой организации регламентируются уставом, обязательность решений управления таких объединений распространяется только на их членов. Поскольку общественные организации существуют на территории конкретного государственного образования, то и деятельность их регулируется соответ­ствующим государственным законодательством.

Рассмотрев понятие публичной власти, можно прийти к выводу, что она обладает характерными чертами, позволяющими провести четкую границу, од­нако ее объем и формы реализации в разных странах могут иметь существен­ные различия.

Свойства публичной власти целесообразно рассмотреть через понятие су­веренитета государства, которое определяется через его независимость, т.е. су­веренитет неотъемлем от государства. Государственная власть по определению также должна обладать суверенитетом, он является самым важным свойством этой власти. Исследователи вопросов государства и права сходятся во мнении, что при потере суверенитета разрушается и независимое государство. Разрабо­танная правовая концепция суверенитета включает два основных положения: во-первых, внутри страны публичная власть должна обладать безусловным верховенством, а во-вторых, государство за своими пределами должно быть не­зависимым. При этом необходимо соблюдение условий уважения прав других государств, также обладающих суверенитетом, и норм международного права, являющихся общепризнанными в мировом сообществе.

Исследование подходов к понятию суверенитета показали, что он должен обладать следующими свойствами:

универсальностью, т.е. властное влияние государства распространяется на все его население;

верховенством, которое проявляется в том, что государственные власт­ные структуры имеют иерархическое построение. Следствием этого является возможность не только отмены решений нижестоящих властных инстанций, но и пресечение деятельности любой другой публичной власти на территории страны;

наличием у государства определенных средств, которыми не обладает ни одна другая публичная власть (вооруженные формирования, силы охраны пра­вопорядка, органы безопасности, спецслужбы, силы (службы) спасения, служ­бы судебных приставов, исполнения наказания и т.д.). С их помощью оно про­водит свое влияние на граждан;

наличием у государства каналов осуществление властных полномочий, которые не доступны другим органам в масштабе государственного управления (структуры государственного управления, система законодательства, исполни­тельная система, система судопроизводства и т.д.);

---

неделимостью (стабильность института государственной власти при из­менении состава исполняющих властные полномочия).

Если есть власть, то есть и тот, кто ей обладает. Не бывает власти, кото­рая не принадлежит кому-то конкретному. Как было указано ранее, власть воз­можна только в социальной среде и очень часто определяет характер взаимоот­ношений между объектами социума. Как показывает практика, носителями вла­сти являются сильные личности, способные «повести за собой» для достижения каких-то целей. Если же лидер слаб, то либо за ним есть существенная сила, ко­торая позволяет ему занимать соответствующую должность, либо его скоро сменит более достойный кандидат. Как свидетельствует история, власть не мо­жет долго находиться в слабых руках.

ГЛАВА 2. ВЗАИМООТНОШЕНИЕ И ЗАЩИТА ГРАЖДАНИНА С ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТЬЮ

2.1 Взаимоотношения гражданина и публичной власти

По смыслу положений Конституции РФ, составляющих нормативную основу муниципальных правоотношений, местное самоуправление подлежит осуществлению на всей территории Российской Федерации, включая городские и сельские поселения, которые при этом с конституционно-правовой точки зрения являются формально равными публично-территориальными образованиями, а их жители - равноправными субъектами, осуществляющими местное самоуправление. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 2003 года N 16-П, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения (ст. ст. 12, 130 (ч. 1), 131 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ) ^[2]. Следовательно, обеспечение гражданам, проживающим на территории входящих в состав муниципального района городских поселений, с одной стороны, и сельских поселений, с другой стороны, равных возможностей по участию в осуществлении муниципальной власти является конституционной обязанностью федерального законодателя, основанной на конституционной ценности местного самоуправления как такового. Ее гарантирование, однако, должно надлежащим образом соотноситься с иными конституционными ценностями.

---

Необходимость законодательного уравновешивания конституционных ценностей равного избирательного права и равноправия населения публично-территориальных образований по участию в реализации функций публичной власти подтверждается практикой Конституционного Суда РФ. Определяющим в данном случае, по нашему мнению, является его Постановление от 17 ноября 1998 года N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" ^[3]. Оценивая на соответствие Конституции РФ предусмотренную федеральным законодательством возможность исключения из общего правила формирования одномандатных избирательных округов, а именно возможность признания избирательным округом территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой из ст. ст. 1, 3, 5, 19 и 32 Конституции РФ в их взаимосвязи следует, что положение о гарантиях равенства избирательных прав граждан законодатель обязан согласовывать с принципами федерализма и равноправия субъектов Федерации, относящимися к основам конституционного строя.

По этим причинам законодатель вынужден допускать определенные отклонения от единой нормы представительства. При реализации оспариваемых положений происходит весьма существенное отклонение от единой нормы представительства, поскольку в ряде субъектов Федерации число избирателей меньше этой нормы. Однако указанное положение призвано гарантировать представительство в Государственной Думе субъектам Федерации с малочисленным населением и обеспечить стабильность конституционного строя Российской Федерации в условиях исторически обусловленных особенностей России как федеративного государства, специфики ее территориального устройства и крайне неравномерного размещения населения в различных субъектах Российской Федерации. В целях сохранения целостности федеративного государства, по мнению Суда, равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента. Исходя из этого, оспариваемые положения были признаны не противоречащими Конституции РФ.

Приведенная правовая позиция, выраженная Конституционным Судом РФ применительно к государственно-правовым отношениям, значима и для выработки адекватного Конституции РФ подхода к определению порядка формирования муниципальных представительных органов. Ее применимость в данном случае обусловливается уже на уровне принципиального единства конституционных отношений народовластия, охватывающих собой как государственную власть, так и местное самоуправление.

---