Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 242
Скачиваний: 3
Таким образом, имея в виду названные конституционно значимые цели, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность использования порядка формирования представительного органа муниципального района, предполагающего вхождение в его состав глав расположенных на территории муниципального района поселений по должности, а также делегируемых представительными органами поселений из своего состава депутатов, которые (как главы поселений, так и депутаты их представительных органов) выступают представителями населения соответствующих поселений в целом и в представительном органе муниципального района располагают возможностью на равных началах с представителями иных муниципальных образований отстаивать свою позицию и оказывать реальное и значимое воздействие на состояние муниципальных дел в муниципальном районе от имени населения своего поселения.
Пропорциональность же представительства населения поселений в данном случае является относительной и обеспечивается посредством определения в решении о переходе к делегированному порядку формирования районного представительного органа нормы представительства (абзац второй ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ), то есть количественного состава представляемого каждым депутатом населения.
При этом, однако, следует учитывать, что введение опосредованного представительства на районном уровне, как и установленная норма представительства, не могут быть произвольными, но должны во всяком случае базироваться на объективной поселенческой структуре муниципального района и распределении проживающего на его территории населения по городским и сельским поселениям.
Вместе с тем, признавая правомерным и обоснованным использование в ряде случаев самого по себе опосредованного представительства населения в муниципальных районах, следует одновременно критически оценить законодательное регулирование порядка его введения.
Как следует из ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, делегированный порядок формирования представительного органа муниципального района применяется в случае поддержки соответствующей инициативы, выдвинутой представительным органом входящего в состав муниципального района городского или сельского поселения, не менее чем 2/3 представительных органов поселений, расположенных на территории муниципального района.
Таким образом, по смыслу и духу действующего правового регулирования федеральный законодатель не предполагает какого бы то ни было участия населения в решении данного вопроса ни на стадии выдвижения инициативы о применении опосредованного представительства на районном уровне, ни на стадии его обсуждения представительными органами поселений, ни при внесении соответствующих изменений в устав муниципального района. В случае одобрения представительными органами поселений выдвинутой инициативы устав муниципального района в части используемого порядка формирования его представительного органа меняется автоматически, причем независимо от того, принимался он представительным органом муниципального района либо непосредственно населением.
Полагаем, что право населения муниципального образования принять устав муниципального образования на местном референдуме обусловлено конституционной природой местного самоуправления как прежде всего формы публично-правовой самоорганизации граждан по месту жительства; оно составляет важнейшее правомочие в структуре права на осуществление местного самоуправления и во всяком случае не может быть изъято из него без умаления его основного нормативного содержания. С практической точки зрения это означает, что отсутствие законодательного запрета на принятие устава муниципального образования непосредственно населением должно квалифицироваться как отсутствие препятствий для проведения по данному вопросу местного референдума. Таким образом, возвращаясь к анализу предусмотренного Федеральным законом N 131-ФЗ способа введения делегированного формирования представительного органа муниципального района, можно заключить, что названный Федеральный закон фактически придает решению представительных органов поселений по данному вопросу большую юридическую силу, чем юридическая сила устава муниципального района.
Представляется, что такой подход федерального законодателя вступает в противоречие с конституционными принципами народовластия и местного самоуправления, нарушает конституционно обусловленную иерархию муниципально-правовых актов, а также право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления посредством самостоятельного выбора наиболее оптимального в рамках предусмотренных законодательством организационно-правового механизма реализации муниципальной власти на конкретной территории и с учетом местных традиций.
Действительно, Конституция РФ провозглашает референдум одной из высших форм выражения власти народа (ч. 3 ст. 3), что во взаимосвязи с положениями ч. 2 ст. 130 Конституции РФ предполагает соответствующую роль и место местного референдума в системе институтов муниципальной демократии. Причем данная форма народовластия в пределах ее конституционного предназначения ни при каких обстоятельствах не может подменяться решениями и действиями органов и должностных лиц, в том числе муниципальной власти. Юридическому значению местного референдума в полной мере соответствует юридическое значение вопроса о порядке формирования представительного органа муниципального района как одного из проявлений более общего вопроса о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, который, как это прямо предусмотрено Конституцией РФ (ч. 1 ст. 131), решается населением самостоятельно. Следовательно, именно население муниципального района как первичный субъект права на самостоятельное осуществление муниципальной власти, исходя из своего конституционно-правового статуса, должно располагать правом на самостоятельный в форме местного референдума выбор порядка формирования представительного органа муниципального района, включая решение вопроса о возможном наделении соответствующим правом представительных органов поселений.
Сравним взаимодействие публичной власти на местном уровне и граждан Великобритании. Одной из особенностей местного управления является государственная концепция, согласно которой местные органы власти являются по своим функциям "агентами" центральных ведомств, оказывающими услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Система местного управления, таким образом, рассматривается как осуществление публичной власти на местном уровне. Круг полномочий местных органов власти также строго ограничен. В силу принципа "ultra vires" местные органы могут действовать исключительно в рамках делегированных полномочий, установленных в законе. В Великобритании принята концепция единства государственной власти, предполагающая возможность делегирования местным органам какой-либо части функций центра, но не части государственного суверенитета. Еще одной особенностью является то, что в Великобритании при всей жесткости доктрины местного управления не сложился институт представителей центральной власти на местах (в отличие от континентальных стран Европы). Любые местные органы, в том числе представительные, рассматриваются как элемент общей системы государственного управления.
В различных областях Англии имеются как одно-, так и двухуровневые системы местного управления. В одних районах действуют как советы графств, отвечающие за решение общих вопросов графства, так и выборные советы округов. В других районах, которые именуются унитарными, применяется одноуровневая система местного управления.
В качестве представительных органов местного управления во всех английских территориально-административных единицах избираются советы. Исключение составляют метрополитенские графства, в составе которых образуются окружные советы, но нет единого совета графства. Не создаются советы и в приходах с населением менее 150 избирателей. В таких случаях самоуправленческие решения принимаются на общих собраниях избирателей либо образуется совет нескольких приходов.
В зависимости от статуса округа окружные советы в Англии носят различные названия - Советы округов, Советы Борроу, Городские Советы. Унитарные образования могут именоваться как Советы графств, Советы метрополитенских борроу, Советы Борроу, Городские Советы, Советы Округов или просто Советы. При этом название совета не влияет на его полномочия и компетенцию.
Исторически Советы обладали как законодательными, так и исполнительными полномочиями. Полномочия по традиции передавались Совету в целом, а их исполнение осуществляется комитетами совета. Председатель совета, как правило, возглавляет несколько ведущих комитетов, но при этом не обладает какими-либо особыми полномочиями.
В 2000 г. был принят новый закон о местном управлении, который существенно изменил его структуру. На местном уровне были выделены органы исполнительной власти.
Статья 11 Акта о местном управлении 2000 г. предусматривает, что органы местной исполнительной власти могут быть организованы в одной из следующих форм:
- мэр и кабинет (выборный мэр и два или более советника, назначаемые мэром);
- лидер и кабинет (член Совета, выбранный Советом в качестве руководителя (лидера) исполнительной власти и два или более советника, назначаемых лидером или Советом);
- выборный мэр и представитель Совета.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что отношения между гражданами и их объединениями с органами публичной власти носят разносторонний характер. По своему функциональному назначению органы исполнительной власти тесно связаны с управлением процессами в экономике, они распоряжаются огромными государственными и муниципальными материальными и финансовыми ресурсами. Предметом отношений между органами публичной власти и гражданином могут стать как обязательная государственная регистрация сделки, получение гражданином паспорта, организация митинга, осуществление предпринимательской деятельности, так и совершение гражданином (или юридическим лицом) правонарушения. Несмотря на общее количество органов государственной власти и различные сферы их регулирования, в основе всех отношений между публичной властью и гражданами (их объединениями) лежит принцип власть-подчинение. В данных отношениях нет свободы воли сторон, что обусловливает необходимость определения гарантий соблюдения прав и свобод граждан и их объединений как субъекта, не обладающего государственно-властными полномочиями.
2.2. Механизмы защиты граждан в спорах с публичной властью
Можно обозначить несколько оснований возникновения конфликта между органами публичной власти и гражданами (их объединениями): принятие неправомерного решения представителем органа публичной власти (действия должностного лица, не соответствующие предписаниям закона) или совершение гражданином (объединением, юридическим лицом) административного правонарушения.
Административный (административно-правовой) спор представляет собой несогласие гражданина с решением органа публичной власти, с действием ее отдельного представителя - должностного лица. Однако факт несогласия с неправомерным решением не может принимать значение административно-правового спора, равно как и факт совершения административного правонарушения. В обоих случаях необходимо развитие конфликта и принятие им административно-процессуальной формы. При совершении административного правонарушения инициатором развития конфликта (привлечение нарушителя к административной ответственности) являются органы государственной власти. При несогласии с неправомерным решением гражданин должен инициировать развитие конфликта самостоятельно. Так, административный спор в арбитражном суде может быть инициирован жалобой, представляющей собой форму, в которую облекаются исковые требования "безвластного" субъекта к арбитражному суду о признании вынесенного в отношении его административного решения незаконным, недействительным. В суде такая жалоба рассматривается по правилам искового производства.
В административном споре, рассматриваемом во внесудебном порядке, "безвластный" субъект не имеет того статуса, каким его наделяет законодательство как сторону в судебном процессе, так как разбирательство ведется не по правилам искового производства. Здесь уместно упомянуть, что подача административной жалобы не делает гражданина стороной, он остается лишь "просителем". Возникающее в результате этого правоохранительное отношение является вертикальным, "безвластный" субъект ждет решения по своей жалобе "сверху". Стороны не являются при таких обстоятельствах равноправными, а значит, только при судебном рассмотрении административного спора можно ожидать справедливого независимого решения с учетом принципа равенства сторон перед законом и судом.
Административный (административно-правовой) спор представляет собой несогласие гражданина с решением органа публичной власти, с действием ее отдельного представителя - должностного лица. Однако факт несогласия с неправомерным решением не может принимать значение административно-правового спора, равно как и факт совершения административного правонарушения. В обоих случаях необходимо развитие конфликта и принятие им административно-процессуальной формы. При совершении административного правонарушения инициатором развития конфликта (привлечение нарушителя к административной ответственности) являются органы государственной власти. При несогласии с неправомерным решением гражданин должен инициировать развитие конфликта самостоятельно. Так, административный спор в арбитражном суде может быть инициирован жалобой, представляющей собой форму, в которую облекаются исковые требования "безвластного" субъекта к арбитражному суду о признании вынесенного в отношении его административного решения незаконным, недействительным. В суде такая жалоба рассматривается по правилам искового производства. В административном споре, рассматриваемом во внесудебном порядке, "безвластный" субъект не имеет того статуса, каким его наделяет законодательство как сторону в судебном процессе, так как разбирательство ведется не по правилам искового производства. Здесь уместно упомянуть, что подача административной жалобы не делает гражданина стороной, он остается лишь "просителем". Возникающее в результате этого правоохранительное отношение является вертикальным, "безвластный" субъект ждет решения по своей жалобе "сверху". Стороны не являются при таких обстоятельствах равноправными, а значит, только при судебном рассмотрении административного спора можно ожидать справедливого независимого решения с учетом принципа равенства сторон перед законом и судом.