Файл: 122_yurlov-history_1234of_india.pdf

готово действовать в этом направлении. Принятый бюджет не давал оснований говорить о том, что в политике начался поворот в пользу большинства населения, особенно его бедной части1142.

Отвечая на эту критику, заместитель председателя Плановой комиссии Индии Монтек Ахлувалия заявил, что трудности финансирования всех проектов, включая социальные, связаны с мировым кризисом. Бюджет на 2009/10 финансовый год исходил из того, что «инвестиции в частный сектор являются очень важными, и поэтому, – говорил он, – мы хотим стимулировать этот сектор. Дополнительные инвестиции направляются в инфраструктуру и социальные секторы». По его мнению, правительство рассматривало победу на выборах как одобрение стратегии инклюзивного роста. «Поэтому мы хотим сначала добиться активного роста экономики настолько быстро, насколько это возможно, и тогда продолжим концентрировать внимание на проблемах инклюзивности». Это не было изменением стратегии, считал Ахлувалия, а лишь «сосредоточением усилий на экономическом росте, чтобы решить краткосрочные проблемы. Инклюзивная часть стратегии будет опираться на приобретенный в результате этого опыт»1143.

Последующие действия правительства во главе с Конгрессом во многом зависели от глобального экономического кризиса. Тем не менее, в 2009 г. Индии удалось справиться с ним лучше, чем многим другим странам.

Глава 32 ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТР–ШТАТЫ И РОСТ ВЛИЯНИЯ РЕГИОНОВ

Одним из основных итогов развития независимой Индии стало укрепление ее как единого целостного государства. Важная роль в этом, бесспорно, принадлежала демократическим силам. Создание индийской федерации, налаживание отношений между центром и штатами было абсолютно новым опытом государственного строительства Индии. За чрезвычайно короткий исторический период было немало сделано для консолидации нации и демократизации общественной жизни, в том числе и посредством образования штатов на национально-языковой основе. Неудивительно, что на этом пути встретились большие трудности, особенно если принять во внимание огромное многообразие языковых, религиозных, кастовых факторов,

524

неравномерность социально-экономического и культурного развития отдельных районов страны1144.

В независимой Индии действовала достаточно эффективная устойчивая система управления, которая обеспечивала соблюдение предусмотренных конституцией демократических норм и процедур. В период правительственных кризисов, например в конце 1990-х годов, когда за три года сменилось три правительства, в обществе возникли идеи пересмотра базовых принципов управления государством. В частности, предлагалось установить фиксированный срок в пять лет для депутатов народной палаты и законодательных собраний штатов вне зависимости от того, как меняется в течение этого срока соотношение сил между политическими партиями в самом парламенте (имеется в виду переход депутатов из одной партии в другую); заменить мажоритарную систему выборов на пропорциональное представительство с голосованием по партийным спискам. Время от времени возникали предложения о более фундаментальных изменениях – переходе от парламентской системы к президентской. Однако все эти идеи не получили одобрения в обществе. Главная причина состояла в том, что существовавшая в течение 60 лет система управления обеспечивала развитие страны по эволюционному демократическому пути, несмотря на огромные трудности и проблемы, стоявшие перед страной.

За годы независимого развития в Индии произошли принципиальные изменения в партийно-политической структуре. Это было связано с рядом факторов. Прежде всего, страна избрала демократический путь развития, институты парламентской демократии внедрялись как на федеральном уровне, так и в штатах. С 1952 г. по 2009 г. было проведено 15 парламентских выборов и такое же, а в ряде случаев и большее, число выборов в законодательные собрания штатов. Происходило развитие институтов демократии на уровне самоуправления – выборы в корпорации и муниципалитеты городов и панчаяты в деревнях. За все эти годы в парламентских выборах принимало участие в среднем около 60% избирателей. Приблизительно такое же число избирателей участвовало в выборах в законодательные собрания штатов. Частая периодичность всех видов выборов и активное участие в них избирателей позволяли говорить об активном участии населения в общественно-политической жизни страны.

Тенденции децентрализации власти

Создание штатов на лингвистической основе не помешало заметному укреплению централизованной власти, тесно связанному с хозяй-

525

ственной интеграцией. Развитие плановой экономики, расширение государственного сектора привело к усилению финансово-экономической власти центра, что сыграло позитивную роль в упрочении экономической самостоятельности Индии. Вместе с тем очевидно и то, что в такой огромной стране, где многие штаты по размерам территории и численности населения превосходят многие крупные государства мира, управлять только из центра невозможно. Население крупнейших четырех штатов превышало 80 млн. человек (Уттар-Прадеш – 166 млн., Махараштра – 96 млн., Бихар – 82 млн., Западная Бенгалия –

80 млн.). Население еще пяти штатов – от 50 до 75 млн. человек, еще пяти штатов – от 20 до 37 млн. человек и т.д.1145

Эффективное осуществление программ развития штатов и прогресс страны в целом во многом зависели от тесного и конструктивного сотрудничества между центром и штатами. При общей отсталости экономики и неравномерности развития штатов центр оказался в исключительно сложном положении при определении первоочередности регионального развития, особенно если учесть давление снизу, со стороны штатов, каждый из которых требовал внимания к себе и ревностно относился к дополнительным финансовым средствам, выделяемым другим штатам на те или иные проекты. В этом смысле правительства штатов играли роль своеобразных групп давления, добивавшихся финансово-экономических льгот. Даже в условиях, когда в Дели и штатах функционировали правительства, сформированные одной и той же политической партией, их взаимоотношения складывались не всегда гладко1146.

Отношения центр–штаты не сводились лишь к связям на правительственном уровне. Большую роль в них играли политические партии как в Дели, так и на местах. Власти в штатах не могли не принимать во внимание особенности социально-экономического и политического развития отдельных регионов, которые не всегда учитывались в центре.

Существенным моментом, во многом определявшим изменения в социально-политической структуре страны, в том числе и в отношениях центр–штаты, был и остается ее полиэтнический и многоконфессиональный характер. Заметное место в общественной жизни занимали взаимоотношения между кастами в индусской общине. Причем в каждом из штатов сочетание разных социальных факторов имело свою, часто неповторимую специфику.

Это «накладывалось» на неравномерное социально-экономическое развитие различных штатов и даже отдельных дистриктов в одном и том же штате. Индийская формула «единство в многообразии» уходит корнями в многообразие страны – в культуре, языках, традициях,

526

обычаях, социальном поведении и т.п. Далеко не всегда это многообразие бывало гармоничным. В ряде случаев разделительные линии проходили между регионами, конфессиональными группами и кастами. Нередко они бывали достаточно явными и жесткими, что не обязательно нарушало общественный мир и спокойствие (хотя и такие случаи были далеко не единичными), но способствовали развитию штатовской и даже местной идентичности, которая проявляла себя в общественной и партийно-политической сфере в форме многообразных неправительственных организаций, политических группировок и партий, возникавших снизу в виде реакции на изменения в социально-экономической и политической жизни.

Неравномерность развития штатов

Проблемы в отношениях между центром и штатами нередко были связаны с неудовлетворенностью отдельных штатов финансовой помощью центра, что усугублялось неравномерностью в развитии регионов страны. Так, в 2000 г. наивысший среди штатов подушевой доход в богатой Махараштре был почти в три раза выше, чем в беднейшей Ориссе. Доля населения, живущая за гранью бедности в той же Ориссе, была в восемь раз больше, чем в зажиточном Панджабе1147.

По данным Плановой комиссии Индии, региональное неравенство в доходах на душу населения по сравнению с 1970-ми и 1980-ми годами существенно выросло и достигло максимума в ходе осуществления рыночных реформ в 1990-е годы. О неравномерном развитии штатов говорили и данные по потреблению электричества на душу населения, по доступности безопасной питьевой воды, которые рознятся в десятки раз.

По индексу человеческого развития неравенство среди штатов также весьма значительно: от высшего уровня в Керале до низшего

вБихаре. Так, уровень грамотности – в 2001 г. в Керале был почти

вдва раза выше, чем в Бихаре (соответственно 91 и 47%), а продолжительность жизни в 1993 – 1997 гг. составляла 73 года в Керале и 56 лет в Мадхъя-Прадеш.

Усилия государства по снижению неравномерности социаль- но-экономического развития штатов пока не привели к значительным успехам. Более того, разрыв между богатыми и бедными штатами все более увеличивался. Росло и недовольство в более бедных штатах, тем более что они не разделены непроходимыми барьерами от богатых. Действительно, вместе взятые штатовские и центральные ресурсы самого богатого штата Махараштра соста-

527

вили в 2007 г. более 66 000 млрд. рупий, а самого бедного Бихара – всего 21 000 млрд. рупий.

Неравномерность в развитии штатов, а соответственно и проблемы в отношениях между ними и центром, проявлялись в разных сферах социальной и экономической жизни. Так, в соответствии с десятым пятилетним планом (2002–2007), предусматривалось сокращение бедности в среднем по Индии с 26,1 до 19,34%. Однако по штатам оставался огромный разброс по этому показателю. Если в богатых Гуджарате, Панджабе, Харьяне, Химачал-Прадеше уровень бедности в 2007 г. не должен был превышать 2%, то в Бихаре, Ориссе, Ассаме он планировался соответственно на уровне 43,1, 41

и 33,3%.

По данным Плановой комиссии Индии, региональное неравенство в доходах на душу населения по сравнению с 1970-ми и 1980-ми годами существенно выросло и достигло максимума

в1990-е годы.

Онеравномерном развитии штатов говорят и такие данные. Если наивысшее потребление электричества на душу в 2000 г. составило в Панджабе 823 кВч, то наименьшее – в Манипуре 65 кВч. По доступности безопасной питьевой воды самый высокий показатель среди штатов был у Ориссы – 16,8% хозяйств, самый низкий у Панджаба – 0,97% (при среднем по Индии – 6,3%).

В течение всего периода независимого развития центр постепенно повышал (в том числе и под давлением штатов) отчисления

вбюджеты штатов. Если в 1951/52 г. доля чистых переводов штатам

врасходах бюджета центрального правительства составляла 22,1%, то в 1980/81 г. она выросла до 38,1% (все эти годы, за исключением 1977–1980 гг., в центре правил Конгресс). В 2004/2005 гг. эта доля

упала соответственно до 27,4% во время правления в центре правительства во главе с Бхаратия джаната парти1148.

В начале ХХI в. финансовые ресурсы штатов были сопоставимы с помощью центра штатам и даже превышали ее. В десятом пятилетнем плане (2002–2007) собственные ресурсы штатов оценивались в 306 771 млрд. рупий, в то время как помощь центра –

в253 844 млрд. рупий. При этом в некоторых штатах собственные ресурсы значительно превышали помощь центра (Махараштра – соответственно 56 862 млрд. и 9 770 млрд. рупий, Панджаб – 15 000 млрд. и 4 000 млрд. рупий). В других, более бедных, штатах картина была противоположной: в Ориссе ресурсы штата составляли 4 393 млрд., помощь центра – 14 607 млрд. рупий, в Уттар-

Прадеше – соответственно 24 297 млрд. и 35 410 млрд., в Бихаре – 9 278 млрд. и 11 721 млрд. рупий1149.

528

Рост политического влияния регионов

С конца 1990-х годов произошло значительное усиление роли регионов и региональных партий, выросла зависимость от них двух крупнейших партий – Конгресса и Бхаратия джаната парти. Борьба за влияние в регионах, за укрепление позиций в отдельных штатах стала важной составной частью всего политического процесса в стране. Об этом свидетельствовало и то, что в начале 2000-х годов как Конгресс, так и БДП возглавляли местные правительства не более чем в одной трети штатов.

Усиление региональных партий сделало невозможным создание однопартийных правительств в центре и потребовало нового подхода к формированию центральных правительств на основе партийных коалиций, в которых большую роль играли именно региональные партии. Такое положение в стране сложилось в ходе эволюционного социально-экономического и политического развития в течение более 60 лет. Этот процесс постепенно набирал силу, что подтверждалось динамикой партийно-политического развития, которая вела к усилению роли региональных сил, к тому, что коалиционные правительства в центре были вынуждены опираться на штаты и региональные партии.

Стали углубляться противоречия между отдельными социальными группами и слоями общества, которые неодинаково проявлялись в разных регионах из-за особенностей их исторического прошлого и неравномерности их социально-экономического, политического и культурного развития. Открыто выражалось разочарование результатами деятельности правительства Конгресса. В политическом плане это нашло выражение в усилении существовавших региональных партий и в появлении новых, часть которых стала «отпочковываться» от Конгресса еще в 1960-е годы. Эти группировки и партии вступали в предвыборные блоки на антиконгрессистской основе.

Процесс усиления влияния региональных партий продолжился в 1970-х годах и позже. Несмотря на сохранение власти в центре, Конгресс утратил монополию на власть во всех штатах страны. Одной из причин этого было усиление региональных партий, отказавшихся идти в фарватере его политики. По большому счету, все это было сопряжено с недовольством населения страны проводимым Конгрессом социально-экономическим курсом, что было активно использовано оппозицией как в штатах, так и в центре.

529

Результатом стало введение правительством Конгресса в 1975– 1977 гг. чрезвычайного положения, которое стало важным ключевым моментом в политической истории страны. Оно обозначило ограниченность возможностей однопартийного правления Конгресса в центре, а не только в штатах. Это получило свое выражение в результатах парламентских выборов 1977 г., на которых Конгресс потерпел по-

ражение. К власти в центре пришел коалиционный блок Джаната парти1150.

Правительство Джаната парти распустило законодательные собрания во многих штатах, ввело в них президентское правление. После этого там были проведены новые выборы с использованием административных и партийных ресурсов. К концу 1977 г. это правительство контролировало власть в 10 штатах, а еще в двух делило ее с местными партиями. Однако в июле 1979 г. из-за внутренних противоречий между партиями-участниками блока – центральное правительство было вынуждено уйти в отставку. Парламент был распущен, а в январе 1980 г. состоялись новые выборы. Убедительную победу на них одержал Конгресс.

Победа в центре не означала победу в стране, поскольку в большинстве штатов у власти находились партии, оппозиционные центральному правительству. Конгресс, как и три года назад Джаната парти, решил прибегнуть к тому же способу, чтобы изменить соотношение сил в штатах в свою пользу. Опять была использована статья конституции, на основании которой были распущены законодательные собрания многих штатов, а затем последовали отставка их правительств и новые выборы. Конгрессу в основном удалось решить задачу новой расстановки политических сил в штатах в свою пользу. В восьми штатах он получил большинство в собраниях и сформировал свои правительства.

В последующие годы происходило дальнейшее усиление влияния региональных партий. Это получило свое выражение в создании в центре в 1996 г. коалиционного правительства Национального объединенного фронта из 14 центристских и левых, по своей сути региональных, партий. В 1998 г. в результате парламентских выборов к власти пришла новая коалиция – Национальный демократический альянс – на этот раз из 18 партий (также преимущественно региональных), объединившихся вокруг Бхаратия джаната парти. После внеочередных парламентских выборов 1999 г. число партий этой правящей коалиции выросло до 24. На выборах 2004 г. победила коалиция Объединенного прогрессивного альянса во главе с Конгрессом. Она сформировала правительство, в которое входило 10 партий. Еще четыре левые партии поддерживали это правительство

530