Файл: 122_yurlov-history_1234of_india.pdf

извне. В 2009 г. Конгресс вновь победил на выборах и сформировал коалиционное правительство, но уже в ином составе.

Президентское правление в штатах как инструмент политики

Президентское правление было впервые введено в 1951 г. в Панджабе. Вторично оно было использовано в 1959 г., когда после вторых всеобщих выборов в штате Керала было сформировано левое коалиционное правительство. В то время и в центре, и во всех других штатах у власти находилась одна партия – Конгресс. Перед ее руководством встал вопрос – как относиться к правительству в Керале, которое было оппозиционным по отношению к правительству в Дели из-за его идеологических и политических установок. Сначала вопрос был решен премьер-министром Джавахарлалом Неру в духе демократии. Избранному народом Кералы правительству позволили остаться у власти. Однако через два года оно все же было отстранено центром.

Процесс децентрализации власти был приторможен. Но ненадолго. Уже после всеобщих выборов в 1967 г. Конгресс не смог сформировать свои правительства сразу в девяти штатах из имевшихся тогда семнадцати и лишился монополии на повсеместную власть в стране.

Вштате Тамилнаду, начиная с 1967 г., у власти непрерывно находились региональные партии, идеологически и политически отличные от тех, что правили в центре. То же самое наблюдалось и

вЗападной Бенгалии, где в 1977–2010 гг. штатом управляло правительство Левого фронта. Список таких штатов, где в течение ряда лет власть принадлежала партиям, чьи политические взгляды не совпадали с позициями правящих в центре сил, можно было бы продолжить.

В1970–1980-е годы вмешательство центральной власти в процесс урегулирования кризисных ситуаций в политической жизни штатов использовалось весьма широко. В период правления И. Ганди, когда Конгресс доминировал на федеральной политической сцене, президентское правление в штатах вводилось около 70 раз и нередко применялось для смещения оппозиционных правительств

вштатах. Эта практика была продолжена и позже. Только за три года (1977–1980), когда у власти в центре находилась оппозиционная Конгрессу Джаната парти, президентское правление в различных штатах вводилось 25 раз. Таким образом, в большинстве случаев оно использовалось в сугубо политических целях. Ситуация изменилась во второй половине 1990-х годов, когда закончилась эпоха однопар-

531

тийного преобладания Конгресса и началась эра коалиционного правления в центре.

Входе развития независимой Индии произошла реальная децентрализация экономической и политической власти, развились и окрепли региональные экономические и политические элиты, усилилось их собственное мироощущение. К тому же это происходило на фоне растущего конфессионального и кастового самосознания, что сопровождалось проведением разделительных линий между отдельными религиями и кастами и нашло отражение в дроблении политических объединений на региональные (штатовские) и субрегиональные партии и группировки.

Вусловиях, когда национальные партии не располагали необходимыми политическими ресурсами, им приходилось прибегать к помощи региональных партий и даже выступать в роли их младших партнеров при формировании правительств в штатах. В 1990-х годах

использование инструмента президентского правления в штатах в сугубо политических целях как Конгрессом, так и блоком Джаната парти стало предметом широкого обсуждения в политических и общественных кругах. Начиная с 1977 г. этот вопрос неоднократно рассматривался в Верховном суде. В этой связи принципиально важным было решение Верховного суда Индии по делу «Боммай против Индийского Союза». 11 марта 1994 г. Верховный суд принял следующие решения по вопросу об использовании статьи 356-й конституции в отношении законно избранных правительств в штатах и их законодательных собраний. Во-первых, президентская прокламация о роспуске законодательного собрания любого штата может быть пересмотрена в суде. Во-вторых, бремя ответственности по доказательству существования фактов, оправдывающих издание президентской прокламации, лежит на правительстве Индии. Если суд отклоняет президентскую прокламацию, он также имеет право восстановить ушедшее в отставку правительство в штате. Кроме того, президент (а по существу, центральное правительство) не может распустить законодательное собрание штата до получения одобрения обеими палатами парламента (хотя и может приостановить деятельность законодательного собрания – «подвешенное состояние»). Но даже после парламентского одобрения суд все равно может восстановить деятельность законодательного собрания штата при наличии доказательств в пользу этого. Верховный суд Индии также уточнил, что «неспособность» правительства штата действовать в соответствии с конституцией означает «грубое или полное нарушение» конституции, а не какую-либо менее значимую проблему управления, нарушения порядка и законности и т.п.1151

532

Решение Верховного суда Индии положило конец беспрепятственному вмешательству центрального правительства в дела штатов в политических целях. Но поскольку роль штатов и региональных партий в политической жизни продолжала возрастать, правящие

вцентре силы все же пытались изменить баланс сил в свою пользу. Однако после этого решения Верховного суда такие попытки часто оканчивались неудачей.

Так, в 1998 г. центральное правительство во главе с Бхаратия джаната парти предприняло попытку устранить оппозиционное ему правительство в штате Бихар, используя свои административные возможности. Без согласования с правительством Бихара центр назначил губернатором штата бывшего крупного чиновника С.С. Бхандари. При этом не были приняты во внимание рекомендации комиссии Саркариа (1988 г.) по вопросам отношений между центром и штатами, которые предусматривали такое согласование. Губернатор информировал центр о «нарушении конституции» в штате, и на этом основании центральное правительство приняло решение ввести президентское правление в Бихаре. Соответствующий документ был направлен президенту Индии К.Р. Нараянану. Одновременно деятельность правительства в штате была приостановлена.

Однако в отличие от прежней практики, когда президент просто «штамповал» решение правительства, Нараянан отправил документ обратно, указав, что не видит достаточных оснований для введения президенского правления в Бихаре. Правительство не вняло его совету и вновь послало тот же документ на подпись президенту, который он при вторичном представлении был обязан подписать в соответствии с законом. Далее прокламация о президентском правлении в этом штате с большим трудом получила одобрение в народной палате парламента. Но соотношение сил

вСовете штатов было не в пользу правительства во главе с БДП. После некоторых раздумий правительство отозвало из Совета штатов свое решение о введении президентского правления в Бихаре до того, как истек двухмесячный срок, после чего оно автоматически утратило бы свою силу. В итоге правительство Бихара было восстановлено в своих правах, и политический кризис был разрешен не в пользу центра.

Этот пример свидетельствовал о том, что в Индии сложилась совершенно новая политическая ситуация, которая в первую очередь была связана с усилением роли региональных партий как в штатах, так и в центре. Большинство региональных партий выступало против использования механизма президентского правления в политических целях. Отныне ни одно коалиционное правительство в центре не от-

533

важивалось вводить президентское правление в штатах без многопартийного консенсуса по этому вопросу.

Коалиционные правительства – часть партийно-политической системы

События последнего десятилетия ХХ в. и первого десятилетия ХХI в. еще раз подтвердили, что создание коалиционных правительств в центре стало не исключением, а определенной закономерностью, обусловленной своеобразием социально-экономических условий в каждом из штатов Индии. Развитие страны по пути политической демократии с первых лет независимости способствовало децентрализации власти.

По мере становления федеративного государства происходило усиление роли штатов, правительства которых настойчиво ставили вопрос о расширении их полномочий. В их поддержку выступали региональные партии. На какое-то время этот вопрос был отложен центром, который, вне зависимости от того, какая партия находилась у власти, не хотел передавать часть своих функций штатам.

Принципиально важным было то, что в ходе развития независимой Индии произошла реальная демократическая децентрализация экономической и политической власти, развились и окрепли региональные экономические и политические элиты, усилилось их собственное мироощущение. По данным ряда опросов, население штатов больше идентифицировало себя с конкретными штатами, чем с центром. Это во многом было связано с тем, что штаты создавались

восновном по языковому признаку на традиционной, исторической территории с особенностями культурного и бытового уклада. Власть

вштате рассматривалась его жителями как более близкая к ним, их интересам и чаяниям. Это получало свое выражение и в том, что на выборах в законодательные собрания штатов явка избирателей нередко превышала явку на выборах в парламент страны.

Динамика партийно-политического развития Индии свидетельствовала об усилении региональных сил. Это вело к утверждению

вобществе и политике института коалиционного правления в центре и штатах, который становился доминирующей частью политической культуры. Создание коалиционных правительств стало закономерностью, обусловленной спецификой социально-экономических и культурных условий в штатах Индии.

Широкий плюрализм мнений и политических взглядов в Индии не препятствовал, а, наоборот, способствовал успешному развитию

534