Файл: Структура органов местного самоуправления и оценка их деятельности в РФ.pdf

С другой стороны, система местного самоуправления рассматривается как конкретная система организации определенного муниципального образования. С этой точки зрения к системе местного самоуправления относятся формы прямой территориальной демократии, то есть формы участия населения в решении вопросов местного характера и деятельность органов местного самоуправления.

Неординарен в вопросе определения системы местного самоуправления В.Б Зотов, который полагает, что система местного самоуправления выражена в виде совокупности подсистем, отражающих отдельные стороны и виды управления – функции, цели, задачи, полномочия и др. Представляется, что такое трактование системы местного самоуправления также имеет место быть.

Исходя из выше изложенного, систему местного самоуправления можно охарактеризовать как совокупность упорядоченных норм права, направленных на урегулирование общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Однако, стоит отличать такие понятия как «система местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления», ввиду того, что система органов местного самоуправления представляет собой определенный перечень органов местного самоуправления и объединение ее структурных элементов на основе единых целей и задач. Из этого следует, что система местного самоуправления более объемное понятие, чем система органов местного самоуправления, которая призвана упорядочивать и систематизировать систему местного самоуправления.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в главе 6 «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» система органов местного самоуправления представлена в виде представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольного органа муниципального образования, иных органов местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования и обладают собственными полномочиями в области решения вопросов местного значения.

Предлагаем рассмотреть систему органов местного самоуправления на примере конкретного муниципального образования (г. Москвы). В частности, полномочия должностных лиц и структура органов местного самоуправления регламентируется Уставом соответствующего муниципального образования.

Вопросам системы местного самоуправления в г. Москва посвящена статья 56 Устава г. Москвы, в которой установлено, что структуру органов местного самоуправления муниципального образования город Москва составляют органы, которые обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В свою очередь, система органов местного самоуправления муниципального образования г. Москвы представлена в виде муниципального Собрания (представительный орган), муниципалитет (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Следовательно, ключевым элементом системы органов местного самоуправления, который осуществляет ежедневную деятельность по воплощению в жизнь основных целей и задач местного самоуправления, в конечном счете, выступают органы местного самоуправления. Образование органов местного самоуправления на территориях субъектов РФ выступает гарантией надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено, прежде всего, реалиями современной действительности.

По поводу определения органов местного самоуправления в отечественном правовой науке имеется несколько точек зрения. Так, профессор О.Е.Кутафин утверждает, что под органами местного самоуправления понимаются «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий». Он также полагает, что органы местного самоуправления отражают порядок образования и исполнения власти на местах, который способствует самостоятельному решению гражданами вопросов местной жизни.

Профессор Е.В.Колесников утверждает, что органы местного самоуправления – это «созданные в порядке, регламентированным уставом муниципального образования составная часть системы местного самоуправления, которая состоит из коллектива муниципальных служащих, выполняющих функции по разрешению вопросов местного значения и которые обладают организационной обособленностью».

В свою очередь, согласно статье 2 федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления - это «избираемые непосредственно населением или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».Однако, Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в статье 2 дает иное определение органов местного самоуправления, согласно которому – это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

На наш взгляд, последнее определение органов местного самоуправления позволяет сформировать более полное и системное представление о данном понятии, а также раскрыть правовую природу деятельности органов местного самоуправления, нежели определение, указанное в федеральном законе №131-ФЗ.

Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что под системой местного самоуправления, в наиболее общем виде понимается управленческая система, направленная на самостоятельное устройство своих дел в пределах определенного муниципального образования. Основная цель функционирования данной системы выражается в оптимизации управленческих процессов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения и благоустройством конкретной административно-территориальной единицы.

Глава 2. Структура и оценка деятельности органов местного самоуправления

2.1 Состав и функции представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Ранее действующий Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержал определения понятия «структура органов местного самоуправления».

Восполнив этот пробел, Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 34 определяет, что «структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-ревизионный орган местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Перечисляя органы, формирование которых должно быть предусмотрено в муниципальном образовании, законодатель исходит из того, что это определенная совокупность учреждений, действующих в муниципальном образовании.

При этом, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. Таким образом, представительный орган местного самоуправления является обязательным в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования.

Многие представительные органы муниципальных образований не имеют внутренней структуры или имеют крайне простую внутреннюю организацию, включающую председателя и (возможно) его заместителя, и в таком случае в подготовке и рассмотрении любых проектов решений по вопросам местного значения участвуют все его депутаты. Таковы представительные органы сел, поселков, небольших городов, других поселений, а также представительные органы иных муниципальных образований с небольшим численным составом представительного органа.

Возглавляет внутреннюю структуру представительного органа его председатель, глава муниципального образования или иное лицо. Соответствующее должностное лицо организует работу представительного органа. муниципальный правовой администрация

Председатель представительного органа, как правило, работает на штатной оплачиваемой основе. Председатель представительного органа избирается из числа его депутатов (обычно тайным голосованием простым большинством голосов от общего числа депутатов). Уставы муниципальных образований и регламенты представительных органов наделяют председателя собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Полномочия председателя истекают с истечением срока полномочий представительного органа или досрочно.

Заместитель председателя представительного органа избирается по предложению председателя представительного органа в том же порядке и на тот же срок, который предусмотрен для избрания председателя представительного органа местного самоуправления. Заместитель председателя представительного органа (если это должность имеется) исполняет по поручению председателя отдельные полномочия, а в случаях отсутствия председателя, в том числе временной невозможности выполнения им своих обязанностей - замещает его. Вопросы, отнесенные к ведению заместителя председателя представительного органа, определяются в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления.

Следующим элементом представительного органа являются депутатские объединения, которые образуют депутаты представительного органа на основе свободного волеизъявления. К депутатским объединениям относятся фракции, блоки и другие структуры. Регламент представительного органа может установить минимальную численность депутатского объединения, а также решить вопрос о возможности одновременного нахождения депутата в нескольких депутатских объединениях. Как правило, цель создания депутатского объединения - отражение и преследование общих политических интересов.

Более того, стоит отметить, что представительный орган может включать комитеты и комиссии. Включение депутатов в состав комитетов и комиссий осуществляется на основе их волеизъявления.

Профильные комитеты (комиссии) выступают постоянно действующими структурными подразделениями представительного органа и осуществляют свою деятельность на принципах коллегиальности, свободы обсуждения, гласности. На их заседания могут приглашаться представители средств массовой информации и иные лица, представляющие общественность.

Основные цели образования комитетов (комиссий): разработка и рассмотрение проектов решений, иных правовых актов представительного органа; подготовка заключений по проектам решений; внесение проектов решений на рассмотрение представительного органа; участие в разработке проектов планов и программ экономического и социального развития муниципального образования; участие в подготовке и проведении публичных слушаний; решение организационных вопросов функционирования муниципального образования.

Как правило, депутату представительного органа муниципального образования предоставляется право одновременно входить в состав нескольких комитетов (комиссий). Основной формой работы комитета (комиссии) является заседание. Комитеты (комиссии) могут быть постоянными, т.е. создаваемыми на весь срок полномочий представительного органа, и временными, т.е. создаваемыми на определенный срок или для решения определенной задачи, например проведения депутатского расследования.

Для обеспечения деятельности представительного органа может быть создан (и соответственно включен в его структуру) аппарат представительного органа муниципального образования (помощники, секретари).

Положение об аппарате, его структура и штат утверждаются депутатами представительного органа, равно как и решаются вопросы финансового, материального, организационного и иного обеспечения деятельности его сотрудников.