Файл: Система органов исполнительной власти РФ (Исполнительная власть и правовой статус органов исполнительной власти).pdf

С точки зрения концепции разделения властей, исполнительная власть - это право реализовывать права, реализовывать их в жизнь всеми законными средствами, включая принуждение. Однако ни в прошлом, ни даже сейчас исполнительная власть не ограничивается реализацией прав. Для осуществления организационной и административной деятельности необходимо публиковать индивидуальные и нормативные правовые акты. В современных условиях исполнительная власть становится все более исполнительной и административной, она действует как государственная организация. Все эти аспекты составляют собственно управленческую деятельность государства, является ее наиболее отчетливым выражением. [2]

Для выполнения своих задач в государственном аппарате «во-первых, необходимы специальные структуры. У исполнительной власти самая разветвленная система различных государственных органов, в которой много сотрудников государственных служащих в центре и регионах. Во-вторых, для этого требуется исполнительная вертикаль. В отличие от законодательных и судебных органов государства, которые, конечно же, связаны с определенным подчинением (законы субъектов федерации о субъектах федерации и совместной юрисдикции обязательны для субъектов федерации, а высшие суд вправе отменить решение суда низшей инстанции) на основании представления.. Они вправе непосредственно обязывать подчиненные органы, указывая им, как следует действовать, как именно решать тот или иной вопрос, чего не вправе делать органы законодательной, судебной власти или органы местного самоуправления, обладающие определенной автономией (они не вправе давать указания нижестоящим органам местного самоуправления).

Иерархия предполагает, что исполнительная власть возложена на одно должностное лицо или один орган. Таким лицом может быть монарх, который закреплен в конституциях (например, Марокко) или учрежден конституционными обычаями (Великобритания) или президентом (Конституция США) . Наделив, в парламентских монархиях и парламентских республиках исполнительная власть принадлежит правительству и все больше концентрируется в руках премьер-министра. Именно он, как лидер партии, победившей на выборах, выбирает свою должность (Великобритания), а иногда назначает и увольняет министров без одобрения парламента (Германия). В полупрезидентских республиках согласно конституции исполнительная власть может принадлежать правительству, но на самом деле ее возглавляет президент. Однако в условиях, когда существует «разделенное правление» (Франция в прошлые периоды и вновь с 1997 г.), ее основным ядром становится правительство, хотя и президент сохраняет значительную долю власти, которой наделяет его конституция. В президентских республиках (США, многие страны Латинской Америки) исполнительная власть принадлежит президенту, который делегирует ее подчиненным органам и должностным лицам. Органам, возглавляющим исполнительную власть, часто на деле является правительство. Так всегда бывает в парламентарных республиках и парламентарных монархиях. Конституция России 1993 г. также устанавливает, что исполнительная власть принадлежит правительству, хотя на деле ее осуществляет президент.

В связи с выполнением управленческих задач и по субъективным причинам исполнительная власть склонна к неоправданному расширению своего аппарата, росту, бюрократии, коррупции (подкуп чиновников), что также имеет место в современной России[5] Борьба с этим злом трудна. Многие компоненты необходимы для того, чтобы добиться успеха в демократизации административного аппарата, ликвидации коррупции. В своем стремлении уйти из-под контроля исполнительная власть нередко вступает в противоборство с законодательной и судебной. Противоречия между этими ветвями власти есть всегда, они время от времени возникают и в демократическом государстве, разрешаясь на правовой основе.

1.2 Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти как ветвь государственной власти следует понимать как политический институт, созданный для участия в осуществлении функций этой власти и наделенный для этих целей полномочиями государственного управления. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением;

б) функционально. Его главное назначение – осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества в соответствии с установленным для него профилем функций;

в) юридически. Данный орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.

Понятие исполнительных органов вытекает из принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, так часто связано с самой ее сущностью, что эти же органы недаром признаются исполнительной властью.

С одной стороны, исполнительная власть - это тип государственной власти, с другой - это субъекты исполнительной власти, которые призваны обеспечить ее формальное и фактическое осуществление. [7]. Они осуществляют государственную деятельность, которая является Конкретно по своему содержанию и методам - государственное управление, а, следовательно, и государственный орган.

Органы исполнительной власти в силу своего государственного характера отличаются от органов исполнительной власти местного самоуправления и их функционального назначения от других ветвей власти, а также от организаций, которые как таковые не являются субъектами управления (государственные предприятия, учреждения).

Правовой статус органов в значительной степени предопределяется тем фактом, что они все в большей степени (особенно федеральное правительство) становятся все более политическими руководящими органами в установленных областях, поскольку их государственные функции принципиально отделены от прямого руководства компаний и других компаний. [8].

Положение Конституции Российской Федерации относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов и, пока еще, с ненадлежащей полнотой.

Основы современного правового статуса исполнительной власти в целом можно охарактеризовать небольшим количеством общих позиций. Отправной точкой является то, что, представляя одну ветвь единой государственной власти, они пользуются относительной юридической независимостью при осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной власти . [9] .

Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т.д.). «В палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде Российской Федерации, а в указанных палатах – также представители Правительства»10 .

Однако исполнительные органы независимы и осуществляют определенный вид государственной деятельности, который по своему юридическому содержанию, как уже упоминалось, является исполнительным и административным. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип «разрешено все, что не запрещено.

Слабым местом в статусе исполнительных органов является неопределенность их ответственности за негативные последствия их деятельности. [20] .

1.3 Виды органов исполнительной власти

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от государственного устройства, организационных форм, характера компетенции, порядка решения подведомственных вопросов (Приложение 1).

Согласно структуре федерального правительства, существуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономных округов и автономных округов. [19]

По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства; б) советы министров, имеющие статус правительства; в) министерства; г) государственные комитеты; д) комитеты; е) службы; ж) главные управления, управления; з) инспекции; и) агентства; к) департаменты; л) администрации; м) мэрии; н) отделы и др.»13 .

Организационные формы самих исполнительных органов не всегда определяют их место, цель, характер компетенции, принципы, лежащие в основе процедуры решения вопросов, входящих в их компетенцию. Эти параметры часто закреплены в правовых актах, устанавливающих правовой статус определенных органов.

Как правило, на уровне правительств Российской Федерации и республик создаются советы министров, министерств и государственных комитетов. Но сейчас министерства создаются в других регионах Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург и др.). Органы других форм организации создаются и действуют на разных уровнях. На основе существующих организационных форм сложно определить функциональное назначение, компетенцию и организацию работы органов той же формы. Ваш выбор часто бывает произвольным. [10]

Существующее законодательство об организационных структурах исполнительных органов имеет тот недостаток, что образование иногда называют необразовательными учреждениями. Часто органы исполнительной власти и их структурные подразделения имеют одинаковую форму.

По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое, социально-культурное развитие. К ним относятся правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями, например, Министерство путей сообщения, Министерство здравоохранения и др.

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления[14] . Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции; органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения; органы, выполняющие функции по определенным проблемам.

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ. [11]

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы – организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Коллегиальными являются правительства, многие государственные комитеты и др.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю . Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министерства, администрации краев, областей и т.д.).

Глава 2. Главы государства как субъекты исполнительной власти

2.1 Монарх как глава исполнительной власти

Порядок престолонаследия. Монархическая форма правления до сих пор широко распространена в мире, приблизительно пятая часть государств являются монархами. Во всех монархических государствах, независимо от их форм, считается, что монарх обладает исполнительной властью (наряду с другими полномочиями), хотя в подавляющем большинстве стран (в парламентарных странах) он такой власти реально не имеет.

Как правило, монарх занимает свой пост по наследству. Исключения очень редки. Только с окончанием династии выборов нового монарха.

«Персональные системы наследования основаны на принципе первородства и имеют несколько разновидностей: 1) салическая, когда наследуют только мужчины;2) кастильская, когда могут наследовать женщины (дочери), но мужчины (сыновья) имеют преимущества, они наследуют трон, если даже дочь старше. Этот принцип применяется и к другим наследникам династии, имеющим равные права на престол, если у покойного монарха нет детей;3) австрийская, когда женщины могут наследовать, если во всех поколениях династии нет мужчин. Эта система в современных условиях практически не действует; шведская, когда мужчины и женщины наследуют трон на равных условиях по праву первородства»16 .