Файл: Особенности федерализма в России (Подходы к исследованию федерализма в зарубежной и отечественной науке).pdf

27 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ обязал субъекты РФ привести региональное законодательство в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Также в 2000 г. был изменен порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Так, если раньше Совет Федерации формировался из глав регионов и председателей региональных парламентов, то после реформы в верхнюю палату Федерального собрания губернаторами и региональными парламентами назначались «представители» от региона.

11 декабря 2004 г. был принят федеральный закон «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[24].

Закон определил порядок назначения губернаторов Высшее должностное лицо субъекта РФ по окончании срока полномочий ставило перед президентом вопрос о доверии, после чего президент вносил его кандидатуру (а в случае «недоверия» своего кандидата) на рассмотрение законодательного собрания субъекта. Кандидатуры на должность главы региона Президенту РФ представляли полпреды в федеральных округах. Кроме того, одного претендента предлагала партия, которая обладала большинством в парламенте данного субъекта РФ.

В условиях косвенных выборов губернаторы превратились из самостоятельных и легитимных фигур региональной политики в обычных чиновников, чья легитимность зависит от воли Президента. Таким образом, было положено начало ухода с политической арены губернаторов-тяжеловесов, всенародно избранных еще в середине 90-х. Например, губернатор Свердловской области Э. Э. Россель согласно новому порядку поставил перед В. В. Путиным вопрос о доверии в октябре 2005 г. 21 ноября 2005 г. Э. Э. Россель был утвержден на пост губернатора. Но в 2009 г. Президент РФ на утверждение в Законодательное собрание Свердловской области президент РФ не внес кандидатуру Э. Э. Росселя.

1 июня 2012 г. вступил в силу закон о прямых выборах, инициатором которого стал Д. А. Медведев. Согласно закону политические партии выдвигают кандидатов на должность главы субъекта РФ. Но уже в апреле 2013 г. В. В. Путин подписал закон о праве субъектов РФ определять порядок выборов глав регионов.

Отличительной чертой этапа стабилизации стало частое изменение порядка формирования руководства исполнительной власти субъектов РФ. Зачастую изменения происходили под влиянием мощных политических факторов. И хотя федеральным центром был взят курс на укрепление вертикали власти, объективные обстоятельства порой вынуждали центр идти на уступки. Тем не менее, приоритетной задачей федерального центра всегда оставалось и остается сохранение контроля над главами регионов Федерации

Во время перехода от советской государственности к правовым нормам и институтам Российской Федерации именно благодаря федерализму удалось сохранить относительную стабильность в государстве и согласие между федеральным центром и регионами. В условиях противоборства центростремительных и центробежных тенденций слабому в то время федеральному центру часто приходилось идти на уступки регионам, что бы сохранить российскую государственность. В это время был установлен определенный баланс сил и перераспределены полномочия между центром и регионами, а также был изменен способ легитимации региональной власти. Однако по мере усиления центра происходило и укрепление вертикали власти. Постепенно федеральная власть ставила регионы под свой жесткий контроль путем административных реформ и создания новых институциональных механизмов, направленные на укрепления авторитета центра. Исходя из современных тенденций, усилия федерального центра направлены, прежде всего, на контроль сложных в политическом смысле регионов, таких как Дагестан, Карачаево Черкесия, Кабардино-Балкария.

2.2. Проблемы федеративного устройства и регионального развития России

Проблемы федеративного устройства и регионального развития России выявлены и подробно исследованы в специальной литературе. И главным здесь является то, что одной из основных проблем государственно-территориального устройства нашей страны является усиливающееся социально-экономическое расслоение между субъектами Федерации, и как следствие этого — диспропорции в развитии Федерации: по объему производства промышленной продукции на душу населения разрыв между регионами составляет около 281 раза; по обороту розничной торговли на душу населения — около 27 раз; по налоговым и неналоговым доходам консолидированных бюджетов субъектов РФ на душу населения — около 194 раз; по объему инвестиций в основной капитал на душу населения — около 44 раз; по соотношению денежных доходов на душу населения и величины прожиточного минимума — 6 раз; по уровню зарегистрированной безработицы — около 33 раз.

Отметим также существенные диспропорции в уровне занятости в субъектах РФ, высокие темпы оттока населения из сельской местности, низкие темпы развития городов и иных муниципальных образований, слабое развитие территорий Севера, Дальнего Востока и Арктики.

Указанные проблемы влекут за собой комплекс производных «надстроечных» проблем. Так, в политической сфере — это фактический «анабиоз» политической жизни, возвращение к однопартийной системе, политическое отчуждение государства, недоверие населения, коррупция. В институциональной сфере — это избыточная централизация власти и ресурсов, непропорциональный рост государственного аппарата, низкая эффективность власти, возвращение к административно-командным методам управления. В конституционно-правовой сфере — это неурегулированность ключевых вопросов функционирования государства (таких, как, например, ответственность органов власти и должностных лиц, разграничение полномочий между разными уровнями публичной власти и адекватное финансовое обеспечение их осуществления, установление единых государственных социальных стандартов), а также фактическая оторванность ряда правовых (особенно конституционных) норм от жизни^[25].

Выводы

Федеративные отношения – это форма децентрализации государственной власти федеративного государства, в рамках которой происходит разграничение полномочий между органами государственной власти России и органами власти регионов РФ.

Одной из основных проблем государственно-территориального устройства Российской Федерации является усиливающееся социально-экономическое расслоение между субъектами Федерации, и как следствие этого — диспропорции в развитии.

Это влечет за собой комплекс производных «надстроечных» проблем. В политической сфере: «анабиоз» политической жизни, возвращение к однопартийной системе, политическое отчуждение государства, недоверие населения, коррупция. В институциональной сфере: избыточная централизация власти и ресурсов, непропорциональный рост государственного аппарата, низкая эффективность власти, возвращение к административно-командным методам управления. В конституционно-правовой сфере: неурегулированность ключевых вопросов функционирования государства, а также фактическая оторванность ряда правовых (особенно конституционных) норм от жизни.

Указанные проблемы в комплексе ведут к неустойчивости развития отечественной федеративной системы. Усиление же региональных различий в таких масштабах вообще чревато ее распадом. Центр понимает это, но неоднократно предпринимаемые властью усилия, направленные на сокращение масштабов региональной дифференциации, не привели к решению проблемы, что симптоматично.

Глава 3. Пути решения проблем федеративной системы России

Возможные варианты решения проблем федеративной системы России можно разбить на две основные группы: воздействие на субъекты и воздействие на объект (промежуточный вариант — одновременное воздействие на субъекты и на объект). В приложении к федеративной системе эти варианты выглядят следующим образом: воздействие на субъекты федеративных отношений с целью уменьшения их недовольства, без изменения реальности; изменение реальности таким образом, чтобы ослабло недовольство субъектов федеративных отношений.

Остановимся на них подробнее.

Решение проблем федеративной системы путем воздействия на субъекты федеративных отношений реализуем тремя способами.

Первый способ. Предоставление субъектам федеративных отношений дополнительной информации. Этот способ используется в случае, когда причиной неудовлетворенности является нехватка информации, а ее получение приводит к решению проблемы. На преодоление этой проблемной ситуации направлены: открытость, транспарентность власти, различные формы обучения и повышения квалификации, переход на электронные формы работы. Данный метод бывает действительно эффективен в целом ряде случаев, но его положительный эффект не следует переоценивать. Приведем в качестве примера отечественную практику мониторинга правоприменения.

Совет Федерации с 2004 г. готовит ежегодный Доклад о состоянии законодательства. В докладах обобщаются результаты совместной деятельности Совета Федерации и других органов публичной власти федерального и регионального уровней по мониторингу правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства. В докладах накоплен огромный массив данных о качестве правоприменения. Однако «обратная связь» так и осталась неналаженной — новые законодательные акты появляются независимо от результатов правоприменения действующих актов, выявленных в докладах. Таким образом, ознакомление субъектов законодательного процесса с дополнительной информацией об эффективности реализации законодательных актов никакой роли в процессе управления Федерацией не играет.

Еще один пример. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» пытается придать информации о состоянии правоприменения определенный статус в процессе управления развитием. Указ предусматривает, что мониторингом правоприменительной практики будет заниматься Министерство юстиции. Правительству РФ вменена обязанность учитывать предложения, содержащиеся в докладах о мониторинге правоприменения, в планах законопроектной деятельности. Иные органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов обязаны принимать в пределах своих полномочий меры по устранению недостатков в нормотворческой и правоприменительной деятельности, выявленные в ходе мониторинга. Правительству в трехмесячный срок дается поручение утвердить методику осуществления мониторинга. При этом о критериях эффективности учета предложений доклада и устранения указанных недостатков речь в указе не идет.

Далее. Широко разрекламированные в последнее время методики
бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР), направлены на повышение информированности субъектов федеративных отношений (и вообще — властеотношений). Методики БОР подразумевают: формирование бюджета по целям и планируемым результатам; определение общей суммы ассигнований на определенные функции и программы, без детальной росписи; установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований; приоритет за внутренним контролем; мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов работы; оценку деятельности по достигнутым результатам.

Результаты внедрения методик БОР в отечественном государственном строительстве, мягко говоря, спорны. Причина столь скромных результатов очевидна. Методики БОР могут как улучшить финансирование бюджетных учреждений, так и ухудшить его вплоть до ликвидации последних. Их не применяют, когда хотят «подстегнуть» развитие территорий, они как таковые нацелены на воздействие на субъекты властеотношений, а не на их объект. И уж совсем контрпродуктивно закладывать методики БОР в фундамент крупномасштабных социально-экономических преобразований.

Бюджетирование, ориентированное на результат, может предоставить органам власти разных уровней дополнительную информацию об их финансовом положении, оно может даже сократить расходы федерального бюджета. Но оно не стимулирует социально-экономическое развитие территорий и само по себе не повысит качество предоставления государственных услуг населению. Поэтому некритичное отношение к методикам БОР — опасный миф.

Второй способ. Изменение восприятия субъектами федеративных
отношений реальности. Данный способ применяется в процессе управления
государственно-территориальным устройством современной России едва ли не активнее других. Из официальных источников и СМИ мы ежедневно узнаем, что все проблемы федеративного устройства решены; полномочия — разграничены и обеспечены финансированием; стратегии развития регионов — приняты и реализуются; уровень жизни населения и качество оказания государственных услуг неуклонно повышается. Может сложиться впечатление, что проблем в области федеративного устройства нет. В действительности же это далеко не так.

Любая чрезвычайная ситуация — лучшее тому подтверждение. К примеру – лесные пожары. Полномочия между Центром, регионами и муниципалитетами в области охраны лесов и тушения лесных пожаров не были должным образом разграничены, отсутствовало их адекватное финансовое обеспечение, что и привело, в конечном счете, к столь негативным для экономики и социальной сферы последствиям. И это только один из множества аналогичных примеров.