Файл: Органы местного самоуправления(Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности).pdf

Наряду с самостоятельностью земского самоуправления предусматривался и контроль со стороны государства за организацией и деятельностью земств. Формами контроля за земствами являлись как финансовый, выражающийся в предоставлении субсидий, так и кадровый контроль (утверждение председателей уездного земства и его членов губернатором и должностных лиц на губернском уровне - министром внутренних дел). Споры земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Сенат. Также был введен и обычный порядок разбирательства споров.

В результате принятия Городового положения 1870 г. была проведена городская реформа самоуправления, направленная на усиление роли государства в организации и функционировании земского и городского самоуправления. В городах в качестве органов городского самоуправления были созданы городская дума, городская управа, городской глава, являющийся председателем городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности, на основе лишь имущественного ценза. Городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако фактически были подконтрольны ей.

В 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреждениях, к предметам ведения которых относилось как заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями, и делами по обеспечению народного продовольствия, так и заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, а также заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений, и удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений, и в 1892 г. появилось Городовое положение.

С принятием нового Положения о земствах 1890 г. в систему земств, для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда.

В соответствии с новым Городовым положением 1892 г. был ограничен круг лиц, имевших право на участие в городском самоуправлении, поскольку увеличился имущественный ценз.

Представительный орган городского самоуправления возглавлялся городской главой, а исполнительный орган городского самоуправления - городской управой. Причем члены городской управы избирались городской думой. Избранные в управу лица подлежали утверждению губернатором, а городские главы губернских и областных городов - министром внутренних дел. Срок полномочий органов городского самоуправления составлял четыре года. Городские думы имели право устанавливать местные сборы, принимали решения по вопросам пожарной безопасности и т.д. Вместе с тем органы самоуправления были полностью подконтрольны органам центральной власти.

Провести реформу местного самоуправления попыталось Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Осуществить эту реформу не удалось - свершилась Октябрьская революция 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г. процессы организации власти на местах изменились коренным образом. Правительством был взят курс на централизацию власти, что противоречило сущности и правовой природе местного самоуправления. В основу организации местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты вошли в систему органов государственной власти как их структурные элементы. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. провозгласили всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все представительные органы власти стали называться Советами в полномочия которых входили вопросы руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории Советов, и исключительные полномочия, осуществляемые Советами непосредственно на сессии.

Депутаты местных Советов реализовывали свои полномочия на непосредственной основе: они отчитывались перед своими избирателями о проделанной работе и выполнении наказов. Основные вопросы, входящие в компетенцию местного Совета, рассматривались на сессии. Исполнительными органами местных Советов стали исполнительные комитеты Советов народных депутатов, которые избирались местными Советами. Исполнительные комитеты подчинялись как соответствующему местному Совету, так и исполкому высшего Совета.

Местные Советы и их исполнительные комитеты не были самостоятельными в своей деятельности, поскольку реально они подчинялись местным партийным органам. По сути, Советы осуществляли государственные задачи на местном уровне^[7].

Таким образом, советы, на несколько десятилетий стали политической формой организации народа, существуя в статусе органов государственной власти на местах.

Идеей сделать из местных Советов по-настоящему представительные органы, выражающие прежде всего интересы конкретной территории, был пронизан Закон "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР", принятый 27 октября 1989 г. Этим Законом предусматривалось проведение выборов в местные Советы на основе гласности, альтернативности и состязательности. Другим важным моментом Закона было значительное сокращение численности депутатского корпуса, путем чего пытались добиться повышения управляемости местных Советов. В этот период на новом уровне был возрожден лозунг первых годов Советской власти: "Вся власть Советам!". Теперь местным Советам пытались вернуть формально принадлежащие им полномочия, на деле отобранные у них еще в 20-е г. партийной номенклатурой.

Вместе с тем необходимо отметить, что реформы этого периода в большинстве случаев ограничивались лишь незначительными изменениями. К местному самоуправлению планировалось прийти путем постепенной децентрализации государственной власти. По-прежнему система управления на местах сохраняла важнейший признак именно государственного управления: подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим. Исполнительные комитеты местных Советов были подотчетны не только своему Совету, но и вышестоящему исполкому. На практике, когда большинство ответственных работников исполкома являлись членами КПСС, решения вышестоящих исполнительных и партийных органов имели для них куда большее значение, чем мнение "своего" Совета.

Именно решение этой проблемы стало важнейшей чертой Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", который был принят 9 апреля 1990 г. Эту дату можно признать началом второго этапа реформы местного самоуправления.

Этот Закон стал результатом совместных усилий ряда ведущих специалистов в области местного самоуправления и советского строительства. Среди его разработчиков были такие известные профессора, как Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, И.А. Азовкин, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин и др. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" был огромным шагом вперед в деле реформирования местной власти. Вместе с тем он все же нес в себе многие черты советского типа организации власти^[8].

Безусловно, важнейшей новеллой Закона стало устранение двойного подчинения местных исполнительных органов по вертикали. В соответствии с данным Законом исполнительные комитеты сохранили лишь некоторые функции контроля за деятельностью нижестоящих исполкомов. По всем остальным вопросам исполкомы подчинялись и отчитывались только перед своими Советами, что, безусловно, способствовало повышению реального статуса последних.

Закон содержал ряд отсылочных норм, которые относились к законодательству, принимаемому только законодательными органами страны. Самоуправление стало подчиняться только закону или иному решению законодательного органа. Ведомственное вмешательство в дела местного самоуправления было прекращено.

Местное самоуправление определялось в Законе в первую очередь именно как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов - это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему.

Территориальной основой местного самоуправления стали прежде всего города и районы. Допускалось осуществление местного самоуправления и на уровне поселков, однако окончательное решение этого вопроса оставалось в ведении союзных и автономных республик. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

Что касается краев и областей, то они, являясь слишком крупными территориальными образованиями, не соответствовали идее местного самоуправления, и в них предполагалось осуществлять только государственную власть.

Закон закреплял основные организационно-правовые формы системы местного самоуправления. К таковым относились: местные Советы, формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания, сходы граждан и др.), а также отдельно выделялось территориальное общественное самоуправление. Местные Советы хотя прямо и не определялись как негосударственные органы, все же не включались Законом и в систему государственной власти.

Местные Советы различных уровней в соответствии с данным Законом обладали различными полномочиями. При этом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.

Как видно уже из названия, важное внимание в Законе уделялось местному хозяйству, т.е. экономической деятельности органов местного самоуправления. В состав местного хозяйства включались объекты коммунальной собственности, а также с согласия собственника могли включаться и другие объекты, используемые преимущественно для обслуживания населения. Закон определял также финансовую основу местного самоуправления, вводил понятие местных бюджетов, определял их источники, а также порядок распоряжения средствами местного бюджета.

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

По мнению ученых, основные задачи первого этапа реформы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов РФ назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов, ведь местное самоуправление является своеобразным мостом между гражданским обществом и государством ^[9].