Файл: Органы местного самоуправления(Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности).pdf

Второй этап реформы местного самоуправления должен был быть направлен прежде всего на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти, что и было достигнуто с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и на ее основе Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Принятие 6 октября 2003 г. в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"^[10] стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.

Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что, глобальным процессом конституционных и законодательных реформ стало более широкое признание роли и позиций местных властей. Хотя созданные в 90-е годы организационно-правовые основы местного самоуправления, нормативно-правовая база и комплекс проведенных организационных мероприятий и подтверждают факт перехода России к автономной, самостоятельной модели местного самоуправления, но тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти. Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране.

1.2. Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Данные положения установлены в ст. 4 Федерального закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Важную роль в процессе становления правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^[11]. Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления местные Советы определялись как представительные органы власти.

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"^[12]. С принятием этого Закона в России начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990–1991 гг. пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в РСФСР. 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления», что позволило начать возрождение местного самоуправления на новых основах. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Глава администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия соответствующего Совета. Данный закон внес и изменения в само понятие местного самоуправления, которое стало определяться как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР».

Закон определил перечень административно-территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. В этот перечень были включены административные районы, города, районы в городах, поселки и сельские населенные пункты. Тем самым было разделено управление областями и краями, в которых сохранилось государственное управление, и управление отдельными территориями внутри краев и областей, где создавались органы местного самоуправления.

В целом можно сказать, что Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", а также другие законодательные акты того периода создали широкие правовые предпосылки для функционирования достаточно независимого местного самоуправления. Однако практическая реализация этого документа оказалась крайне далекой от законодательных концепций.

Практически сразу после принятия Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" было ликвидировано его главное положение - устранение соподчиненности местных органов по вертикали. По законодательной инициативе РСФСР союзный законодатель внес изменения в п. 3 ст. 6 Закона, установив, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами.

Уже начинающийся распад СССР не позволил реализовать в полной мере даже оставшиеся достижения Закона. Хотя Советский Союз еще и продолжал существовать, союзные органы власти все больше утрачивали свое влияние, а реальная власть все больше переходила к союзным республикам.

24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". В соответствии с этим Законом раздел V Конституции РСФСР "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" был дополнен словами "Местное самоуправление в РСФСР". В наименование первой главы этого раздела - "Местные Советы народных депутатов" были добавлены слова "и органы территориального общественного самоуправления". Статья 138 Конституции устанавливала: "Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии".

Закрепление основ местного самоуправления на конституционном уровне позволило разработать и принять законодательный акт, регулирующий местное самоуправление в РСФСР. 6 июля 1991 г. принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", который открыл новую страницу в истории законодательства России о местном самоуправлении. Этот Закон был определенным шагом назад по сравнению с союзным Законом "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", однако он более соответствовал реалиям того периода. Главным достоинством нового Закона было достаточно подробное определение структуры местного самоуправления, разграничение компетенции органов местного самоуправления, что позволило применять его непосредственно, без сопутствующих подзаконных нормативных актов.

Закон 1991 г. о местном самоуправлении предусматривал разработку на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, что повлекло за собой развитие местного нормотворчества.

Местное самоуправление в соответствии с Законом 1991 г. осуществлялось через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, а также путем использования форм непосредственной демократии. В законе местные Советы народных депутатов назывались представительными органами власти (без уточнения "государственной").

Местные Советы народных депутатов должны были функционировать в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах. Исполнительные органы местного самоуправления впервые были названы местными администрациями. Местная администрация была подотчетна Совету и находилась под руководством главы администрации на принципе единоначалия. На практике местные администрации, по сути, стали преемниками исполкомов. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации.

Принципиально важным моментом Закона стало разграничение полномочий между местным Советом и местной администрацией. Таким образом, впервые в законодательство была заложена идея о том, что представительный орган может решать отнюдь не все вопросы, относящиеся к компетенции данного уровня власти, а только прямо закрепленные за ним. Разграничивались также полномочия органов местного самоуправления различных территорий.

В Закон были заложены некоторые механизмы сдержек и противовесов между двумя ветвями власти на местном уровне. Структура местной администрации утверждалась местным Советом по представлению главы администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителями органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в судебном порядке.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решения соответствующего местного Совета в случаях, если решение Совета, по его мнению, противоречило действующему законодательству или другим решениям этого же Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Местный Совет был в праве отклонить протест главы местной администрации, который мог бы быть обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет.

Осенью 1991 г. был принят Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации", который практически продублировал круг полномочий и компетенцию местных Советов. В силу этого дальнейшее развитие местного самоуправления, основанное на Законе 1991 г. о местном самоуправлении, отличалось определенными противоречиями.

Так, соподчиненность администраций в Законе прямо не предусматривалась, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы такая соподчиненность была фактически восстановлена. 1 ноября 1991 г. V Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Постановление "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы", а чуть позже, 25 ноября того же года, Президент Российской Федерации подписал Указ "О порядке назначения глав администрации". В соответствии с этими документами главы местной администрации назначались соответствующими главами вышестоящих администраций, что, по сути, ставило их в подчиненное положение. В дальнейшим эти нормы были развиты в Постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. "О главах администрации" и Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации". Хотя эти акты в принципе не исключали возможность проведения в определенных случаях выборов глав администраций, в большинстве случаев они назначались на должность вышестоящими органами или должностными лицами^[13].

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 15501 «О местном самоуправлении в РСФСР» сыграли очень важную роль в развитии начал местного самоуправления. Они подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

Местные органы власти, в том числе выборные, до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы местного самоуправления. Наличие благоприятных условий для развития местного самоуправления стало результатом решения двух более общих задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления^[14].