Файл: Органы местного самоуправления(Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Конституция Российской Федерации^[1] закрепляет один из важнейших элементов основ конституционного строя – местное самоуправление играющее роль в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти, но и через органы, местного самоуправления, которые имеют большое значение для выполнения общественно важных задач.

Местное самоуправление является наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти, призванным решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Органы местного самоуправления выполняют функции первого звена публичной власти, к которому граждане обращаются за решением вопросов местного значения, связанных с условиями их повседневной жизни на конкретной территории.

В настоящее время российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданское общество и построить правовое государство. Успешная реализация названных задач будет зависеть от совокупности различных факторов, и в первую очередь от участия в этих процессах граждан Российской Федерации. Одним из главных условий стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.

Объектом работы являются социально-общественные отношения, возникающие в ходе реализации местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом работы выступают проблемы организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, и реализации функций органов власти в системе местного самоуправления.

Целью работы является изучение особенностей местного самоуправления в Российской Федерации. В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть понятие «местное самоуправление», выделить основные принципы его организации, исследовать реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности;

- исследовать становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации;

- дать общую характеристику местного самоуправления в РФ;

- провести анализ формирования и реализации местного самоуправления в РФ.

В процессе исследования мы опирались на мнения разных авторов пособий и книг, таких как Васильев В.И., Авакьян С.А., Бабун Р.В., Зотов В.Б., Кириллова А.Н., Виноградова П.А., Казанник А.И., Костюков А.Н., Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н., Шугрина Е.С.

В работе также широко использовались Интернет-источники в режиме свободного доступа, которые обогатили фактологическую базу исследования.

Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. История становления и развития местного самоуправления

1.1 Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни. Оно существовало как общинное самоуправление еще до государственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени.

Опыт местного самоуправления как самостоятельного решения населением наиболее важных вопросов жизнеобеспечения восходит к началу формирования древнерусской государственности.

В Древнерусском государстве внутреннее управление строилось главным образом на началах самоуправления. Центр осуществлял лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий. Входящие в состав Древнерусского государства земли выплачивали киевскому князю дань за осуществление данных функций^[2].

Формами местного самоуправления в России Средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Основные социальные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления для населения означало определенную защиту от вмешательства администрации в их дела.

К середине XV в. в Русском государстве предполагалось проведение реформ в местном управлении, сначала губной реформы, ставшей оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах (первоначально губные органы осуществляли преимущественно полицейские функции), действовавших в рамках уезда (основная территориальная единица Русского государства в XVI - XVII вв.), а затем земская реформа Ивана IV Грозного, основой которой стала "Уставная земская грамота" 1551 г. где проводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями. Земская реформа позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти.

Вообще система организации местного самоуправления при Иване IV Грозном имела свои определенные особенности. Появился центральный орган, координирующий или ведающий вопросами земщины: Земский двор или Земский приказ. Он осуществлял надзор за всеми земскими (местными) делами.

Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Территориальной основой такого местного общинного самоуправления были уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы и погосты, пригороды, слободы. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.

Одной из задач земской реформы виделось "по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления", данные пояснения содержались в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, которое получило в последствии силу закона^[3].

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и вто­ростепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей.

Несостоятельность системы наместничества вызвала необходимость коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи^[4].

Когда существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах, князья ликвидировали органы городского самоуправления.

В XVII в. воеводы стали использовать губные избы как дополнительный аппарат.

Стоит отметить что, в 1625 г. в 146 городах с уездами был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем, воеводы назначались на срок до трех лет и за свою службу по­лучали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

Указом Петра I от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского правления с весьма ограниченной самостоятельностью. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате. Впоследствии вместо губного управления на местах было введено новое самоуправление, в каждом уезде на выборной основе формировались дворянские советы, и в 1702 г. Петром I губные старосты были упразднены, решение местных вопросов согласовывалось с дворянскими советами. Такая форма и роль местного самоуправления сохранялась до 1705 г.

Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориаль­ной структуры России.

В 20-х годах XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистрской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах - подчиненные ему магистраты и ратуши.

Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам. Такая структура управления была заменена Екатериной II на органы с более развитыми формами городского самоуправления. В 1775 г. в стране было введено новое административно-территориальное деление: на губернии и уезды.

Согласно законов Российской империи Привилегии дворянского сословия как опоры императорской власти были существенно расширены с принятием "Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства" (1785)^[5]. Одной из таких привилегий было право образовывать дворянские общества и собрания.

Восстанавливались органы сословного городского самоуправления. "Городское общество" получило права юридического лица, могло иметь собственность.

Органом самоуправления было собрание всех городских обывателей. Ими решались лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Таким образом, в середине XVIII века местное самоуправление в России развивалось на сословных началах и включалось в централизованный аппарат государственного управления.

В 1800 г. Павел I укрепляет государство путем дальнейшей централизации власти, усиления военно-политического режима. Он отменяет созданное Екатериной городское самоуправление и заменяет его бюрократическим управлением. Вводятся городские правления, которым подчиняются магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники и выборные от городского общества, утвержденные императором.

Новым толчком развития местного самоуправления принято считать земские и городские реформы, проведенные в 60 - 70 гг. XIX века.

Реформа 1864 г. была связана с появлением и развитием идеи территориальной демократии в Российской империи^[6].

Положение о земских учреждениях 1864 г. было направлено на создание земских, губернских и уездных учреждений. На уровне губернии образовывались губернское земское собрание и губернская земская управа. Земское собрание осуществляло функции представительного органа местного самоуправления.

Земские собрания созывались, как правило, один раз в год и утверждали основные направления хозяйственной деятельности. На первом собрании избирался личный состав земской управы.

Выборы в уездное земство осуществлялись на основе принципов сменяемости, зависимости избирательного права от имущественного ценза, выборности. Полномочия земских органов определялись прежде всего вопросами хозяйственного значения. В их ведении находились капиталы, земские благотворительные учреждения, имущество. Земства имели право приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать от собственного имени в суде в качестве истца или ответчика.

Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. четко не устанавливало основных полномочий земств, а лишь перечисляло возможные направления их деятельности: народное образование, медицина, местные промыслы. Положение о земских учреждениях закрепило источники финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения обеспечивал губернский земский сбор - местный государственный налог. Важным источником дохода были также субвенции государства - целевые дотации на решение конкретных вопросов местного значения. Кроме того, определенную часть дохода местного бюджета составляли частные пожертвования.