Файл: Органы местного самоуправления (Исторические аспекты становления городского самоуправления в России).pdf

В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Александром II.

Главным вопросом стало отграничение местных дел от политических и общегосударственных проблем. Согласно Положению 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.

Круг деятельности земств был достаточно широк. По Положению 1864 г., они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Эта статья обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в компетенцию земств, выходил за пределы хозяйственных занятий.

В распоряжение земских учреждений передавались суммы губернского земского сбора. Министерство финансов предписало местным Казенным палатам предоставить в полное распоряжение земства «все остатки наличных денег, недоимок и оклада собственно губернского земского сбора ... в том количестве, в каком они окажутся по день передачи их в заведывание новых земских учреждений». Неполнота земской реформы заключалась в том, что она вводилась главным образом в европейской части России, а также в том, что земские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах — волостях — земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств. Эта реформа положила начало развитию местного самоуправления в России. Успех реформы во многом был обусловлен тем, что проводилась она комплексно наряду с крестьянской, судебной и финансовой реформами. Успех этого мероприятия заставил правительство всерьез заняться вопросом общественного самоуправления городов. Проектные работы начались в 1862 г., а в 1866 г. проект был представлен в Государственный совет. При разработке городской реформы учитывался первый опыт земств.

Городовое положение 1870 г. существенно изменило формирование органов городского самоуправления, введя принцип имущественного ценза. В соответствии со ст. 17 «всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях: 1) если он русский поданный; 2) если ему не менее 25 лет от рождения; 3) если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах, на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому; или же, проживает в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или приказничьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений,.,; 4) если на нем не числится недоимок по городским сборам».

---

В Городовом положении 1870 г. впервые в истории городского самоуправления устанавливалось, что избирательные собрания «не имеют права давать избранным гласным никаких инструкций».

Органами городского общественного управления являлись городские избирательные собрания, которые создавались исключительно для избрания гласных городской думы через каждые 4 года; городская дума и городская управа.

Главным органом городского общественного управления была городская дума, которая представляла собой все городское общество и действовала от его имени. Ее председателем был городской голова, одновременно являвшийся и председателем управы, что нарушало принцип разделения представительной и исполнительно-распорядительной властей. Правда, такое совмещение было гарантией от возможных противозаконных постановлений думы. Городской голова избирался думой и утверждался министром внутренних дел в губернских городах, а в других — губернатором.

Городская управа была исполнительным органом, ее члены избирались городской думой и были подотчетны ей. Отчеты управы печатались для всеобщего сведения. На городскую управу возлагалось непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому в соответствии со ст. 72 она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности. Члены городской управы могли присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях, но пользовались правом голоса только в случае, если являлись гласными.

Сегодня городам важно обратиться к данному опыту, при этом не просто переносить его на нынешнюю ситуацию, а использовать с учетом как положительных   моментов,   так   и   ошибок. Особенно следует обратить внимание на то, что представительный орган являлся главным в структуре городского общественного управления. Ведь не все субъекты Федераций придерживаются данного принципа. Исходя из исторического опыта, члены исполнительного органа должны назначаться главой города не единолично, как это закреплено сейчас в некоторых уставах городов, а с согласия представительного органа или же полностью избираться им. При этом исполнительный орган должен отчитываться не только перед представительным органом, но и перед населением путем опубликования отчетов в средствах массовой информации.

---

Итак, мы попытались проследить развитие городского самоуправления в дореволюционной России на примере реформ, проводимых в XIX —начале XX в.в., потому что именно они способствовали развитию самоуправленческих начал в городах. Как видим, в данный период был накоплен значительный опыт местного, в том числе городского самоуправления, который может быть использован и в настоящее время.

1.   Учитывая опыт городского общественного управления, нельзя допустить установление жесткого контроля органов государственной власти над органами местного, в том числе и городского, самоуправления. Установление правительственного надзора возможно только в допустимых пределах, т.к. органы самоуправления в вопросах своей компетенции должны быть самостоятельны и независимы от органов государственной власти.

2.   На сегодняшний день представляет интерес структура органов городского общественного управления, при которой городская дума являлась главным органом, поэтому ведала делами, касающимися всего городского общества. Из своего состава она избирала председателя, который одновременно являлся председателем и исполнительного органа - управы. Члены управы избирались городской думой и были подотчетны не только ей, но и населению.

3. К членам городской думы предъявлялись определенные требования, например наличие образовательного ценза. На сегодня ни в уставах городов, ни в других нормативно -правовых актах города не содержится никаких профессиональных требований к кандидатам в депутаты городского представительного органа и на выборные должности городского самоуправления.

Далее, преемственность в сохранении традиций, которую необходимо использовать и сегодня, должна заключаться в том, что депутат представительного органа городского самоуправления в случае неучастия в работе   представительного   органа   должен   признаваться   отказавшимся   от выполнения депутатских обязанностей, а соответственно и мандата.

1.2. Государственная власть и управление в городах в советский период.

К моменту принятия Конституции РСФСР в июле 1918 г. была установлена жесткая централизованная система, характеризующаяся наличием «главкократии»; которая стремилась всецело подчинить местные отделы центру и сделать их независимыми от местных Советов. Нарушалось единство управления и права местных исполкомов, что привело к росту бюрократии, а местное самоуправление начало постепенно перерождаться в местное государственное управление. При этом Конституция 1918 г. (ст. 63) не ограничивала горсоветы и горисполкомы в организации любого количества необходимых им отделов и не давала указаний относительно необходимости той или иной их организации.

---

Необходимо отметить, что Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел «Организация советской власти на местах» был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы для образования городских Советов.На VII Всероссийском съезде Советов, состоявшемся в 1919 г., в отчетном докладе ВЦЙК и СНК РСФСР излагались основные вопросы хозяйственного строительства, говорилось и о том, что сделано Советами и что предстоит им сделать в этом отношении в ближайшем будущем. Кроме того, съезд принял ряд постановлений, благодаря которым было восстановлено единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения.

Городские Советы были важным звеном местных органов государственной власти. Они были автономны в вопросах местного характера, но должны были «сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых входили. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм — Республика Советов». Городские Советы как органы государственной власти образовывали исполнительный аппарат, который полностью им подчинялся. Они по всем вопросам контролировали его деятельность, могли отменять его решения и распоряжения, если они противоречили закону. Этот аппарат составляли исполнительные комитеты, отделы, управления и другие подразделения и службы исполкомов городских Советов. То есть исполнительный комитет являлся исполнительным и распорядительным органом городского Совета.С другой стороны, исполнительный комитет вместе с подчиненными ему отделами и управлениями входил в общую систему централизованного аппарата государственного управления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительный комитет практически организовывал выполнение решений городского Совета, вышестоящих государственных органов.

По Положению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 г., городские Советы депутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3 устанавливалось, что «городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве». Это было чисто декларативное положение, так как главным исполнительным органом горсовета являлся не собственный исполком, а председатель и президиум того же горсовета. Горсоветы не имели подчиненного им аппарата, который мог бы фактически осуществлять их волю, как высшей власти на территории города, ведь во многих городах не было специального аппарата непосредственного управления городским хозяйством, а именно городского коммунального отдела.

---

Изменения, происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права, Согласно ст. 64, гл. 13, раздел IV организация советской власти на местах, Конституции РСФСР 1918 г., «правом избирать и быть избранными в Советы пользуются независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п.» следующие обоего пола граждане РСФСР,коим ко дню выборов исполнится 18 лет. а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как - то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казаки - земледельцы, не пользующиеся наемным трудом для извлечения прибыли; б) солдаты советской армии и флота; в) граждане,входящие в категории «а» и «б», потерявшие в какой-либо мере трудоспособность.

Таким образом, по новой Конституции в Совет могли выбирать и быть избираемыми только трудящиеся, не эксплуатирующие чужой труд, т.е. рабочие и крестьяне. Избирательной единицей был не только тот или иной территориальный округ, но и однородная производственная или профессиональная единица (завод, фабрика, предприятие, учебное заведение, профсоюз). Это нередко приводило к тому, что кандидатов в депутаты выдвигали, например, на предприятиях, а избирали по территориальным округам, т.е. избиратели иногда попросту не знали своих кандидатовю. Выборы проходили на основе однопартийной системы, в роли единой политической организации выступала Коммунистическая партия.

Положительным моментом советской избирательной системы, незаслуженно сейчас забытым, была тесная связь депутатов с избирателями, которая проявлялась в предвыборных наказах избирателей и в периодических отчитал депутатов, а также через право досрочного отзыва членов горсоветов со стороны избирателей, что было закреплено в ст. 75 Конституции РСФСР и Положения о горсоветах от 26 января 1922 г. Сегодня городам следует внимательно изучать этот опыт и активно использовать его. Все-таки данные институты были не просто декларированы, они эффективно действовали.

Итак, местные Советы были лишены самостоятельности: «государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью, Октябрьская революция и советская система срастила эти два понятия, создав единые и мощные органы массовой самоуправляющейся власти - Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». Таким образом, Советы стали органами государственной власти, хотя фактически они не имели никакой самостоятельности, т.к. «каждый их шаг направлялся из центра или вышестоящих государственных органов, над которыми очередь «нависали» органы единственно правящей компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам незаконности, а то и нецелесообразности».

---