Файл: Публичная власть (Государственная власть и местное самоуправление как уровни публичной власти).pdf

В рамках данного направления в настоящее время существует множество нерешенных вопросов и актуальных аспектов этого взаимодействия, в частности противоречия между интересами Федерации, ее субъектов и местных сообществ актуализируют необходимость поиска баланса полномочий между уровнями публичной власти, разработки эффективной региональной политики, а также полноценное развитие института местного самоуправление как самостоятельного уровня публичной власти. Все это предполагает совершенствование института народовластия при обязательной реализации непосредственной и представительной демократии на основе сочетания двух основных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти [29].

Вместе с тем следует отметить, что в системе публичной власти местное самоуправление занимает особое место, выступая связующим звеном между интересами личности как члена местного сообщества с сопутствующими особенностями его жизнедеятельности и интересами публичной власти, нижним уровнем которой оно выступает [13].

В качестве источника власти в Российской Федерации, согласно Основному закону, выступает его многонациональный народ: это выражается прежде всего в закреплении принципа народовластия. Народовластие проявляется достаточно широко: оно дает возможность населению осуществлять свою власть непосредственно, а также через систему органов публичной власти. Власть народа представляет собой публичную власть, которая, по мнению ряда авторов, представляет собой «... институционализированную легальную социальную власть, реализующую общественные интересы территориально-организованного коллектива, объединяющего данное сообщество как целостную систему в соответствии с существующими в обществе ценностями» [22].

Термин «публичная власть» впервые получил свое закрепление в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П[27], где к публичной власти отнесены как государственные органы, так и органы местного самоуправления. Таким образом, существует два уровня публичной власти - государственная и муниципальная, каждая из которых обладает присущими только ей признаками. Это прежде всего касается их полномочий: для первой характерно решение общегосударственных задач, а для второй - вопросов местного значения. При этом нельзя считать их равноправными [30], поскольку сферы их деятельности различны.

Некоторые авторы считают, что термин «публичная власть» тождественен «общественной власти», поскольку представляет собой власть над обществом или его территориальной частью либо власть самого общества над его составными частями [32]. На наш взгляд, это не совсем корректно, поскольку общественная власть, представляя собой форму народной власти, проявляется в институтах гражданского общества, при этом она не обладает аппаратом принуждения, характерным для государственной и муниципальной власти.

---

Конституция Российской Федерации закрепляет независимость и самостоятельность местного самоуправления, то есть определяет децентрализованный характер взаимоотношений государства и муниципалитетов. Вместе с тем традиционно отношения децентрализации являются последовательной реализацией, с одной стороны, принципа самостоятельности, а с другой - принципа взаимодействия уровней публичной власти. Последнее значительно усложняется существованием проблемы соотношения сфер деятельности государства и муниципалитетов, при разрешении которой значительную роль играет объем полномочий органов власти соответствующего уровня. Одним из наиболее объективных и очевидных критериев эффективного разграничения компетен­ции государственной и муниципальной власти выступает категория «вопросы местного значения», однако и в этом критерии зачастую происходит пересечение полномочий с вопросами государственного ведения, придающее им, по сути, совместный характер.

В этой связи особое значение имеет принцип разделения властей, который в силу федеративного характера Российского государства имеет горизонтальное и вертикальное преломление. В основе вертикального разделения властей лежит принцип разграничения полномочий между уровнями публичной власти - государственной, включающей власть федеральную и власть субъектов Федерации, и муниципальной, отделенной от государственной власти [29]. В основе взаимодействия уровней лежит сочетание закрепленных в Основном законе страны принципов единства публичной власти, с одной стороны, и принципа самостоятельности местного самоуправления - с другой. Вместе с тем, как отмечает Н.Л. Пешин, в последние годы происходят переход к административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и постепенное включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти [23].

Конституционный Суд Российской Федерации в своей правовой позиции, нашедшей отражение в Постановлении от 18 мая 2011 года № 9-П, отмечает, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, а должна определяться пределами, установленными текущим законодательством[28]. Суд отметил, что федеральный законодатель вправе самостоятельно закреплять общие принципы организации местного самоуправления исходя из согласования общегосударственных и местных интересов. Вместе с тем законодатель должен соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти.

---

Следует отметить, что базовый Федеральный закон, несмотря на название, достаточно подробно регламентирует организацию местного самоуправления, не ограничиваясь общими принципами. Причем в последние годы обозначилась следующая тенденция: перенесение некоторых особенностей организации государственной власти на местный уровень. Об этом свидетельствуют попытки перевести выборы представительных органов местного самоуправления на пропорциональную избирательную систему, что, по мнению некоторых авторов, направлено на «укрепление единства государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность местного самоуправления» [8].

Как отмечают Г.Ш. Алиева, П.А. Паулов, по итогам анализа результатов муниципальной реформы в России можно выделить особенности формирующейся российской модели местного самоуправления: сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме; радикальное сокращение местных налоговых источников доходов; тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории страны [3].

Нормативная регламентация федерального законодателя, по словам Н.С. Бондаря, не может быть произвольной и непредсказуемой, поскольку природа местного самоуправления конституционно обусловлена, причем непродуманные решения не только не затронут интересы местных сообществ, но и отрицательно скажутся на общегосударственных задачах и затронут правовое положение личности [5]. Вместе с тем преобладание государственных интересов над местными отражается во многих федеральных законах, например, в Федеральном законе «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 3 декабря 2011 г.

Таким образом, реальное содержание правоотношений на уровне местных сообществ не соответствует конституционному разграничению публичной власти, а также признанию местного самоуправления одной из важнейших форм народовластия. При этом, безусловно, нельзя не принимать во внимание исторически сложившееся представление в правосознании населения о значении централизации и роли государственного авторитета в укреплении правопорядка. Однако практика реализации конституционных принципов организации муниципальной власти не всегда соответствует их содержанию, поскольку зачастую в большей степени отражает государственные интересы, нежели интересы местного сообщества.

---

Заключение

Проблема сильной централизованной власти сегодня в значительной степени представляет собой проблему конституционного статуса Президента РФ и его взаимоотношений с Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и судебной властью. В системе органов государственной власти глава государства занимает особое место и его весьма сложно определить с позиций теории разделения власти.

Показательно, что специалисты в области конституционного права по-разному определяют предусмотренную Конституцией РФ форму правления — от парламентской до суперпрезидентской. Очевидно, наша форма правления может эволюционировать в сторону любой из этих крайних позиций, и политическая практика постоянно демонстрирует попытки изменения ее конфигурации[10].

Отмеченные особенности формы правления прямо связаны с эффективностью конституционной модели разделения власти. Наличие таких полярных мнений свидетельствует о том, что конституционные критерии разделения парламентской и суперпрезидентской форм правления, по крайней мере в отечественном правоведении, не являются окончательно установленными. Так, ст. 1 Конституции РФ определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления[17]. Такую конституционную характеристику формы правления нельзя признать полной. Вместе с тем как раз по характеру взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями различают парламентскую, президентскую и смешанную (полупрезидентскую) республики[19]. Думается, что отсутствие в Конституции РФ такого важного признака формы правления обусловлено как раз проблемами закрепления президентской власти и незавершенностью их теоретического решения. Отмеченный недостаток Конституции РФ не позволяет эффективно применять ее положения и, в частности ст. 10, закрепляющую разделение власти. Следует согласиться с профессором С. А. Авакьяном в том, что никто не представляет, в чем состоит прямое действие нормы ст. 10 Конституции РФ[17]. По большей части данную норму применяют в том виде, в каком она истолкована в решениях Конституционного Суда РФ[2]. Таким образом, упорядочение концепции разделения власти позволяет не только устранить текстуальные недостатки Основного Закона, но и обеспечить эффективность государственного механизма при выражении независимости экономического, политического, социального и духовного развития российского народа.

---

В прямой связи с рассматриваемой проблемой находится и проблематика сбалансированности власти. В конституционно-правовых и политологических исследованиях давно и устойчиво употребляется термин «система сдержек и противовесов». Этот термин применяется для характеристики взаимоотношений различных ветвей власти с позиций баланса их властных полномочий, политического уравновешивания друг друга и, в конечном счете, обеспечения устойчивости и эффективности государственной власти.

Решение вопроса об изменении конституционного подхода к разделению власти предполагает определение понятия конституционной системы «сдержек и противовесов», наличия у нее системообразующих признаков, определение границ этой системы и возможность ее совершенствования.

С этих позиций к наиболее проблемным аспектам следует отнести:

1) конституционное понимание народовластия как основы разделения власти;

2) причины нарушения принципа разделения власти;

3) фиктивность или реальность самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, причем власть может быть формально самостоятельной и в случае минимума властных полномочий одной ветви власти и максимума — другой;

4) разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью, определение места Президента РФ в системе органов власти;

5) необходимость и эффективность принудительного воздействия органов одной ветви власти на органы другой ветви власти, в том числе возможность их роспуска;

6) пределы системы сдержек и противовесов и выход за ее пределы.

Системный подход к ней с одновременным выяснением наиболее целесообразных сфер регулирования и организации различных видов публичной власти может сделать научные исследования более эффективными, а практику управления в обществе более рациональной.

Безусловно, проблематика публичной власти сложна и многомерна. Можно предположить, что современная юридическая наука отдает предпочтение тактике в ущерб стратегии организации публичной власти в современной России. Недостатки масштабного видения этих проблем обусловлены почти полным отсутствием соответствующих фундаментальных конституционно-правовых исследований, учитывающих современные реалии. Возможно, настало время остановиться и проанализировать пути развития власти в российском обществе, перейти от политических технологий к технологиям права.

---