Файл: Публичная власть (Государственная власть и местное самоуправление как уровни публичной власти).pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 881
Скачиваний: 3
Если есть власть, то есть и тот, кто ей обладает. Не бывает власти, которая не принадлежит кому-то конкретному. Как было указано ранее, власть возможна только в социальной среде и очень часто определяет характер взаимоотношений между объектами социума. Как показывает практика, носителями власти являются сильные личности, способные «повести за собой» для достижения каких-то целей. Если же лидер слаб, то либо за ним есть существенная сила, которая позволяет ему занимать соответствующую должность, либо его скоро сменит более достойный кандидат. Как свидетельствует история, власть не может долго находиться в слабых руках.
Глава 2. Формы выражения публичной власти
В демократическом правовом государстве публичная власть отождествляется с народовластием, ставя главной целью публичный интерес, достижение общественного блага, обеспечение прав и свобод личности. При этом конкретные формы и содержание публичной власти могут определяться по-разному.
Так, С. А. Авакьян в качестве форм, в которых реализуется публичная демократия, выделяет:
1) государственную власть;
2) общественную власть (которая проявляется в объединении групп граждан в политические партии, общественные организации для проведения каких-либо совместных акций и т.п.);
3) общественно-государственную власть, которая представлена в виде местного самоуправления [2].
Есть и иные подходы к определению публичной власти. В. Е. Чиркин наряду с собственно государственной властью, негосударственной властью местного самоуправления, выделяет также негосударственную власть государственных образований, а также корпоративную власть (власть общественного объединения над своими членами) [34].
Публичная власть как форма народовластия характеризуется следующими признаками: территориальный принцип организации, обезличенность деятельности, законодательная основа функционирования, монопольный характер правотворчества [14]. Конституция РФ называет народ источником власти, однако формы осуществления народовластия различны: непосредственно, через органы государственной власти, а также органы местного самоуправления[17].
Проявлением власти является государственная власть, осуществляемая государственными органами, общественная власть и местная власть.
Власть общественных объединений и муниципальная власть считаются в некоторых государствах корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты представляют собой корпорации различных видов [9]. В российской правовой доктрине и практике они различаются.
В юридической науке разрабатываются различные теории местного самоуправления, однако нет выделения некой «общей» теории этого демократического института публичной власти. Трудности заключаются в его многоаспектности, значительной динамике процесса законодательного регулирования.
Относительно природы муниципальной власти существует несколько точек зрения. В юридической науке преобладает мнение о том, что здесь сочетаются черты государственной и общественной власти. Однако соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно и может меняться под влиянием политико-экономических и культурных факторов. В ряде стран местная власть является производной от общественной, но это не означает, что она полностью отделяется от государственной. Государство не может не присутствовать в той или иной степени в местном самоуправлении.
Местное самоуправление можно рассматривать в качестве промежуточного звена во взаимодействии гражданского общества и государства. Местное самоуправление подвергается государственному нормативному регулированию, а также может наделяться государственными полномочиями, выступать эффективным средством решения вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, и т.п.
Ст. 12 Конституции РФ подчеркивает самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, содержит положение о том, что органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят[17]. Данное обстоятельство является предметом дискуссий современных ученых, позиции которых неоднозначны [4, 18, 35].
Реформирование законодательства о компетенции местного самоуправления стимулировало новую волну дискуссий относительно компетенции местного самоуправления, новых полномочий органов государственной власти субъектов РФ в регулировании местных вопросов, их соответствия принципу самостоятельности местных органов власти.
Нынешняя система местного самоуправления в Российской Федерации существует в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». 17 мая 2014 г. в него были внесены поправки, существенно расширяющие право субъектов РФ регулировать вопросы организации местного самоуправления. В их числе полномочия региональных органов власти по образованию новых муниципальных образований (городских округов с внутригородским делением), определение порядка формирования, сроков полномочий и структуры органов местного самоуправления (прежде они регулировались уставами муниципальных образований), регулирование ряда существенных вопросов, касающихся компетенции местного самоуправления[36].
Новая муниципальная реформа предоставила возможность перераспределения вопросов местного значения между разноуровневыми муниципальными образованиями, созданными на одной территории (муниципальный район и городской округ) в пределах, установленных федеральным законодательством. До внесения поправок Федеральный закон № 131-ФЗ содержал закрытый перечень вопросов местного значения. Новая редакция содержит следующие положения о том, что законами субъекта РФ и уставами муниципальных районов и сельских поселений за последними могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (ч. 3 ст. 14); законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением могут закрепляться иные вопросы из числа установленных в соответствии с названным Федеральным законом вопросов местного значения городских округов (ч. 2 ст. 16.2) [36].
Данные изменения, касающиеся возможности перераспределения местных вопросов между муниципальными образованиями, находящимися на одной территории, следует оценивать положительно, но при условии наличия объективного критерия такого перераспределения. Как отмечает Т. М. Бялкина, таким критерием должны являться реальные финансово-экономические, социально-культурные, демографические и иные возможности соответствующих муниципальных образований [6]. Главная задача органов государственной власти состоит в создании стимулов для развития потенциала муниципальной власти, максимально приближенной к населению.
Можно выделить ряд характеристик, как объединяющих государственную власть и местное самоуправление, так и подчеркивающих обособленность местного уровня управления. Так, к объединяющим чертам можно отнести: организацию по территориальному признаку, право принимать в пределах своих полномочий нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения на соответствующей территории, выраженный институционализированный характер, реализацию своего социального назначения посредством специальных органов, право формировать бюджет, устанавливать налоги и сборы и др.
В числе признаков, позволяющих отделить местные органы власти, следует отметить: общественный (гражданский) характер местного самоуправления, большую приближенность к населению соответствующей территории. Таким образом, местному самоуправлению, наряду с признаками публичной власти, присущи элементы гражданского общества.
Объем государственной власти существенно шире по сравнению с властью, которую представляет местное самоуправление. Имея много общего, эти виды публичной власти остаются довольно разными.
Конституционная норма, закрепляющая положение о невхождении органов местного самоуправления в систему государственной власти отражает идею «естественных прав общины», общественной природы самоуправленческих единиц. Однако, как отмечает В. И. Васильев, об отделении местного самоуправления от государства можно говорить с известной долей относительности, несмотря на то, что в современной доктрине муниципального права все большую поддержку получает идея о местном сообществе как субъекте местного самоуправления и о местном самоуправлении как структуре гражданского общества. Автор определяет местное самоуправление как «рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство, определяются историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны» [9].
Сегодня государственная власть и местное самоуправление соотносятся следующим образом: государство на законодательном уровне определяет статус местного самоуправления; решения органов местных органов власти обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами; органы местного самоуправления могут выполнять отдельные государственные полномочия; государство гарантирует судебную защиту местного самоуправления, осуществляет контроль и надзор за законностью действий местных органов власти и выполнением ими государственных полномочий.
Государственная власть представляет собой разновидность социальной власти. В юридической литературе существуют различные точки зрения на соотношение понятий «государственная власть» и «политическая власть». Одни авторы считают, что государственная власть — более узкая категория, чем политическая власть, так как последняя осуществляется не только государством, но и другими элементами политической системы общества: партиями, общественными организациями и т. д. Другие ученые полагают, что понятие «политическая власть» тождественно понятию «государственная власть», так как первая исходит от государства и реализуется при его как прямом, так и косвенном участии.
В отечественной литературе длительное время существовало убеждение (оно сохраняется и до сих пор), что «государственная власть» и «публичная власть» понятия тождественные. Практически во всех учебниках по теории государства и права до сих пор говорится о том, что публичная власть является основным признаком государства. Публичная власть отождествлялась с государственной властью. В свое время такой подход отразился на первоначальном переводе Европейской Хартии местного самоуправления.
В соответствии с другой точкой зрения термин «публичная власть» во многом совпадает с понятием «власть народа», но все же знак равенства между ними ставить нельзя. Во-первых, исторически легитимная публичная власть возникла значительно раньше политического режима подлинного народовластия (хотя на разных этапах исторического развития общества они могут чередоваться); во-вторых, понятие «публичная власть» позволяет более четко и конкретно определить самые существенные квалификационные признаки власти, указывающие на то, что это официальная и легитимная власть, которая по своей политико-правовой природе и организационно-правовым формам отличается от обычной социальной власти[11].
После принятия Конституции РФ 1993 г. термин «публичная власть» стал употребляться в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего государственную власть РФ, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление[17]. Фактически сложилась своеобразная формула: «публичная власть = государственная власть + местное самоуправление». Публичная власть как категория объединяет и государственную власть с местным самоуправлением. Подтверждением этому может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N° 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”», в котором отмечается, что публичная власть осуществляется посредством не только органов государства, но и «местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти»[26].
К числу наиболее острых и дискуссионных вопросов по праву может быть отнесено определение соотношения между народной и государственной властью. С одной стороны, ст. 3 Конституции РФ, указывая, что носителем и единственным источником власти является народ, в системе публичной власти отдает приоритет именно ему, а не государству[17]. Однако высшим непосредственным выражением власти народа являются, как указано в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, референдум и свободные выборы[17]. Даже простое соотношение функций современного государства и форм непосредственного выражения народовластия показывает, что в организации власти, ее отраслевой упорядоченности, системности и эффективности первенство принадлежит государству. И если государство неполно выражает власть народа, оно препятствует развитию демократии, используя хорошо отлаженный государственный механизм, к примеру, «административный ресурс» в процессе выборов.