Файл: Органы местного самоуправления (Полномочия субъектов РФ).pdf

Глава 2. Взаимодействие государственных и муниципальных органов РФ

2.1 Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации (ст. 12) исходит из принципа организационной обособленности местного самоуправления: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Следовательно, органы государственной власти не имеют права на создание органов местного самоуправления, назначение их должностных лиц, не вправе самостоятельно отменять их решения. В ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления подчеркивается, что "местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление".

Но органы государственной власти и органы местного самоуправления, исходя из Конституции Российской Федерации, входят в единую систему публичной власти, тесно взаимодействуют друг с другом. В юридической литературе категория "взаимодействие" рассматривается с различных позиций. Следует согласиться с мнением В.Г. Карташова, что "взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели".

Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина, в число основных форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления должны включаться наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отраслевыми федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.^[15]

Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определяется в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Анализ региональных норм о местном самоуправлении позволяет определить специфические формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. К ним можно отнести: создание и развитие системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих; участие представительных органов местного самоуправления в подготовке депутатских (публичных) слушаний, проводимых законодательными органами государственной власти; выездные заседания комитетов (комиссий) законодательных органов субъектов Российской Федерации в муниципальных образованиях, на которых обсуждаются законопроекты по вопросам местного самоуправления; создание координационных советов руководителей представительных органов муниципальных образований и др. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления.

Как представляется, с целью совершенствования взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо в каждом субъекте Российской Федерации принять закон, определяющий основы, формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы государственной власти не должны вмешиваться в деятельность местного самоуправления. Но анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления, решать вопросы местного значения.

В целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. в Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены изменения, касающиеся усиления ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед представительным органом муниципального образования. В Федеральном законе помимо ст. 74, предусматривающей отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, появляется институт удаления главы муниципального образования в отставку. Инициатива удаления в отставку принадлежит депутатам представительного органа муниципального образования или высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Причем, если инициатива провалилась, через два месяца ее можно повторить. Следует обратить внимание на то, что в российском законодательстве предусматривается процедура отрешения, отзыва, но не определена правовая регламентация процедуры удаления от должности. В связи с этим возникает проблема уточнения правового статуса института удаления от должности.

В ч. 3 и ч. 6 ст. 74.1 указывается, что инициатива представительного органа муниципального образования и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования оформляется в виде обращения, но такой формы решения указанных органов, как обращение, действующее законодательство не предусматривает. В ч. 5 ст. 74.1 подчеркивается, что решение об удалении главы муниципального образования в отставку в установленных случаях может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Представляется, что такое регулирование нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, позволяет вмешиваться органам государственной власти в порядок назначения и освобождения от должности должностных лиц органов местного самоуправления.

Государственный орган - это составная относительно самостоятельная часть аппарата государства, обладающая установленной законом структурой, осуществляющая функции государства и наделённая для этого властными полномочиями.

Проблема осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий с момента введения в Российской Федерации самого института самоуправления является одной из наиболее острых и актуальных как в теоретическом, так и в практическом плане.

Включение государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, как показывает законотворческая практика, не требует специального механизма передачи. Федеральный или региональный законодатель в этом случае просто закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления. Так, например, глава 4 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В России передача большинства соответствующих государственных полномочий органам местного самоуправления произошла «де-факто», как результат замены системы местных государственных органов в лице городских, районных, районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответствующие органы местного самоуправления. Поскольку сама процедура передачи государственных полномочий органам местного самоуправления в нормативно-правовом исполнении отсутствует, то в научной лексике это явление обозначается термином «инкорпорация» (включение в свой состав, присоединение).

В силу подпункта 11 п.1 ст.6 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению местного самоуправления относится контроль за использованием земель на территории муниципального образования.^[16] Согласно же ст. 70 Земельного кодекса РФ все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населённых пунктов находятся в ведении представительных органов соответствующих административно-территориальных единиц, что позволяет органам местного самоуправления осуществлять в сфере земельных отношений помимо контрольных и иные распорядительные функции.

Сравнивая две указанные сферы компетенции органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что, отличаясь по основанию возникновения и режиму использования, обе они непосредственно связаны с осуществлением государственных функций. Поэтому с точки зрения государственных интересов они имеют наиболее важное значение. Вместе с тем, необходима разработка определённых ведомственных и отраслевых критериев для выяснения обоснованности передачи органам местного самоуправления государственных полномочий. Например, не вызывает сомнения необходимость осуществления органами местного самоуправления государственной функции, связанной с предоставлением и контролем за использованием государственных земель, поскольку муниципальная власть с разветвлённой сетью земельных комитетов и налаженной системой учёта земель оперативно решит на месте все земельные вопросы.

Статья Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», согласно которой органы местного самоуправления вместе с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуют и обеспечивают воинский учёт и подготовку граждан РФ к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учёт и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны и т.п.^[17]

Однако в приведённом выше Федеральном законе «Об обороне» ни слова не говорится об источниках финансирования тех мероприятий, которые возложены Законом на органы местного самоуправления. То есть получается, что муниципальные органы должны самостоятельно изыскивать у себя резервы и источники на реализацию этих полномочий. При этом никаких оснований для обращения за предоставлением средств из государственного бюджета у органов местного самоуправления не имеется, поскольку подобные полномочия официально, как это положено по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этим органам не делегировалась. Соответствующую позицию занимают судебные инстанции, которые привлекают муниципальные органы к ответственности за невыполнение возложенных на них государственных полномочий без учёта наличия, либо отсутствия у муниципальных образований материальных и финансовых средств.

Выход из этого положения видится в том, чтобы в самих законах, предусматривающих инкорпорацию государственных полномочий, признать необходимость финансирования их реализации из соответствующих государственных бюджетов. В отличие от порядка финансирования делегированных государственных полномочий, наделение которыми осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, при инкорпорации государственных полномочий, учитывая её долговременный и безотзывный характер, достаточно будет определить конкретный бюджетный источник. В качестве примера можно привести процент отчисления какого-либо федерального или регионального налога, либо специальный внебюджетный фонд, обозначив целевое использование этого источника.

В процессе осуществления органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий зачастую возникает положение, когда при неизменности делегированных полномочий увеличивается интенсивность или объём их реализации. Данное обстоятельство следует расценивать как существенное изменение условий реализации, что должно повлечь за собой необходимую корректировку в сторону увеличения материального и финансового обеспечения.

Правовая конструкция, направленная на расширение участия органов местного самоуправления в решении государственных дел, закреплена федеральными законами от 31 декабря 2005 №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и от 29 декабря 2006 №158-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий».^[18]

Данными актами предусмотрено право органов местного самоуправления на осуществление государственных полномочий, которые им не переданы, но участие в осуществлении которых предусмотрено федеральными законами.

Эти права связаны с мерами социальной помощи и поддержкой отдельных категорий граждан, созданием условий для осуществления деятельности по реализации прав местных национально-культурных автономий, с нотариатом, опекой и попечительством. Такие права муниципалитетов по своему содержанию отвечают функциональному назначению местного самоуправления.

Опека и попечительство, нотариат, общественные работы, действия в межнациональной сфере требуют ответственного перед гражданами поведения. Не может орган местного самоуправления сегодня заняться опекой, а завтра перестать в ней участвовать, то же самое с нотариальными и другими действиями. Если орган местного самоуправления берётся за осуществление этих полномочий, они становятся для него обязательными и выполняются в определённом порядке. Поэтому законодатель должен установить процедуру реализации предоставленных муниципалитетам прав.