Файл: Органы местного самоуправления (Полномочия субъектов РФ).pdf

Выполнение местными органами не только собственных вопросов, но и определённой части государственных полномочий исторически было всегда. Процесс этот объективно необходимый и большей частью взаимовыгодный как для населения, так и для государства. Обусловлен он экономической, социальной, управленческой и организационно-технической целесообразностью. Но, нахождение оптимальных способов разграничения компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве имеет принципиально важное значение для эффективного и устойчивого функционирования общества и государства, включая его социально-экономическую сферу.

В итоге можно прийти к выводу о необходимости совершенствования правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и о целесообразности обновления концептуальных принципов взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

2.2 Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти

Cреди многих проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления, одна занимает особое место. Это проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов.

До того, как приступить к рассмотрению форм взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, заметим еще, что из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной - в отличие от государственной власти, преобладает хозяйственная. Власть местному самоуправлению, то есть возможность принимать общеобязательные решения, нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, напомним основные принципы, на которых основана местная власть.

Во-первых, принцип “подзаконности”, то есть функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом. Во-вторых, принцип “выделенной компетенции” - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которой они самостоятельны. В-третьих, принцип “ресурсной обеспеченности” - наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. И, в-четвертых, принцип “выборности”, иначе говоря, требование об обязательности выборных органов в системе местного самоуправления.

Итак, как же государственная власть воздействует на органы местного самоуправления, каковы пределы этого воздействия и как при этом учитываются интересы местного самоуправления? Этот вопрос мы будем рассматривать преимущественно в сфере отношений местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, где осуществляется наиболее тесное взаимодействие, но многое касается и отношений между муниципальной и федеральной властями.

Инструмент воздействия задан первым принципом. Основным инструментом (а в идеальном случае и единственным) должен быть закон. Что это дает тому и другому уровню? Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех установлений, которые определены принятыми этой властью законами. Для местного самоуправления - это гарантия от волюнтаристского вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Конечно, всегда есть какая-то вероятность несоблюдения закона одной или обеими сторонами. Но такая вероятность нейтрализуется деятельностью прокурорской и судебной систем.

В случае возникновения спора ситуация может быть разрешена независимой и непредвзятой стороной.

Сама «выделенная компетенции» является объектом регулирования со стороны государства, так как устанавливается она как раз законом. Но в том объеме, в котором компетенция местного самоуправления установлена, она является собственной компетенцией органов местной власти и вмешательство в нее запрещено. Как мы видим, баланс интересов обеспечивается и здесь.

“Ресурсная обеспеченность” находится в том же ряду объектов регулирования.

Источники доходов местных бюджетов, объекты муниципальной собственности передаются местному самоуправлению государством посредством принятия законов. С другой стороны, у государства есть обязанность передать ресурсы местному самоуправлению в объеме, соответствующем решаемым органами местного самоуправления задачам, и передать их на долговременной основе, следовательно, обеспечить местному самоуправлению возможность самостоятельного и долгосрочного планирования и осуществления своей деятельности.

Выборность местной власти регулируется государством в части обеспечения гарантий избирательных прав граждан посредством установления законом порядка проведения выборов, то есть избирательных процедур, гарантирующих свободное волеизъявление граждан. У органов местного самоуправления при этом остается возможность выбора той избирательной системы, которая наилучшим образом соответствует местным особенностям организации местного самоуправления.

Теперь попытаемся более подробно сосредоточиться на конкретных вопросах, которые могут быть предметом взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Начнем с участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в установлении полномочий органов местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления закреплены Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Но это вовсе не означает окончательного решения вопроса установления компетенции органов местного самоуправления. Во-первых, значительная, если не большая, часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов. Простейшим примером здесь является такой вопрос, как основное общее образование. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. Сами слова “организация, содержание и развитие” несут определенную смысловую нагрузку, но строго определенными юридическими понятиями не являются. Поэтому предстоит в региональном законодательстве уточнить, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере общего образования. По-видимому, это строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии школьных зданий, выплата заработной платы работникам образовательных учреждений, закупка учебников и инвентаря, организация и финансирование питания школьников. После этого уточнения остается достаточно большое число вопросов, и вопросов очень серьезных, которые могут быть решены только государством. Это - выработка государственной политики в сфере образования, разработка образовательных стандартов, методик, учебных пособий, контроль за исполнением государственных стандартов, подготовка кадров преподавателей для общеобразовательных школ, научно-исследовательская работа в сфере образования и ряд других. Можно смело утверждать, что несогласованные действия в этой сфере во вред и местным, и государственным органам.

Аналогичные примеры можно привести и в отношении других вопросов местного значения.

Во-вторых, упомянутым выше Федеральным законом предусмотрено, что если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения между ними разграничиваются законом субъекта Российской Федерации.^[19] Поле совместной деятельности обоих уровней власти и в этом вопросе очень велико. Конечно, можно волевым порядком односторонне решить вопросы разграничения предметов ведения, приняв соответствующий закон. Но такое решение будет формальным и вряд ли пойдет кому-либо на пользу, прежде всего тем, кого это непосредственно касается - населению. “Поделить” компетенцию необходимо таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Очевидно, что для этого требуется взвешенный подход со стороны всех участников процесса разделения компетенции и нормальные согласительные процедуры.

В-третьих, у органов государственной власти есть право возложения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления. Известны попытки так же, как и в предыдущем случае, справиться с этой задачей принятием единого перечня отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Но не во всяком муниципальном образовании имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Значит, как и в предыдущем случае, страдать будет опять население. Как это ни трудоемко, задачу придется решать применительно к каждому муниципальному образованию либо к небольшой группе однородных по возможностям муниципальных образований. И после передачи государственных полномочий органам местного самоуправления государство не может самоустраниться от решения принятых местной властью задач, так как в конечном итоге именно государство отвечает перед гражданами за их решение, а поэтому имеет право и обязано контролировать исполнение переданных полномочий и содействовать их исполнению. Здесь есть еще и вопрос целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления.

Следующим крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Какой принципиально она должна быть, говорилось выше. Здесь же попытаемся сформулировать основные подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.

Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами целесообразно проводить, основываясь на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению. Одним из главных доходных источников бюджетов являются налоги. По видам налоги классифицируются обычно следующим образом:^[20]

• налоги с граждан;
• налоги на производство;
• реальные (или имущественные) налоги;
• акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);
• налоги на потребление.

За местными бюджетами имеет смысл закреплять прежде всего реальные налоги, поскольку на источники этих налогов органы местного самоуправления могут оказывать непосредственное влияние и налогооблагаемая база поддается контролю со стороны органов местного самоуправления даже при отсутствии специализированных фискальных органов.

При любых условиях за местными бюджетами должны быть закреплены источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Само собой разумеется, что эти стандарты должны быть установлены как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В связи с этим возникают определенные трудности, связанные с большим объемом работы по формированию проектов бюджетных законов. Учитывая, что любое поселение или их достаточно произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а, следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам государственной власти возможно придется иметь дело с сотнями местных бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна, поэтому следует не пытаться вернуться назад, а искать приемлемые формы работы в современных условиях.