Файл: Органы местного самоуправления (Полномочия субъектов РФ).pdf

Решить эту задачу можно, надо только определить граничные условия, а точнее, соблюсти условия, уже определенные законодательством. Одно условие явно способствует упрощению задачи. Законодательно установлена долгосрочность закрепления доходных источников за местными бюджетами. Получается, что очень большой объем работы предстоит только на первом этапе, когда нужно будет впервые произвести закрепление источников. Применимость этого условия ограничена только стабильностью бюджетного и налогового законодательства. Если эти сферы законодательного регулирования, наконец, станут предсказуемыми, то вполне возможно осуществлять бюджетное планирование на 4 - 5 лет. Тогда дальнейшая работа будет растянута во времени и не вызовет обвальных объемов на этапе подготовки законопроектов, тем более, что впоследствии потребуется в основном корректировка, а не радикальный передел доходной базы.

На примере района можно показать, что в большинстве случаев он и сегодня является территорией государственного управления. Надо только внимательно изучить функции, исполняемые существующими администрациями районов, и убедиться, что это в большинстве своем функции государственных органов. И эти функции на местах исполнять необходимо.

Как частный случай, но уже практически встречающийся, стоит отметить создание территориальных органов государственного управления на территориях муниципальных образований, где ранее отдельные государственные полномочия исполнялись органами местного самоуправления. Дело в том, что в результате выборов могут быть сформированы органы местного самоуправления, а также выбраны должностные лица местного самоуправления, которым органы государственной власти не сочтут возможным доверить исполнение государственных полномочий. Вот в этом-то случае и может возникнуть потребность в продолжении государственной вертикали до муниципального образования. Повторимся, что эта вертикаль ни в каком случае не должна касаться решения вопросов местного значения, а исполнять только государственные полномочия.

Окончательно система всех органов, обеспечивающих взаимодействие государства и местного самоуправления, будет разветвленной и выстроенной как по вертикали, так и по горизонтали, а также включать в себя совместно создаваемые рабочие органы. Принципиально важно не стремиться к предельному упрощению этой системы, так как ее сложность обусловлена сложностью отношений и взаимосвязей.

В заголовок вынесена тема взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления без уточнения, каких именно органов государственной власти. Поскольку к органам государственной власти отнесены как федеральные, так и региональные органы, мы должны говорить о взаимоотношениях с муниципальными органами тех и других государственных органов. До настоящего момента основным предметом были отношения с органами местного самоуправления в основном органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Но мы не можем не коснуться и проблемы отношений с местным самоуправлением федеральных органов государственной власти, иначе картина будет явно неполной и незавершенной. Эта часть темы гораздо меньше по объему, потому что участие федеральных органов государственной власти в сфере местного самоуправления хотя по значимости и велико, но меньше по количеству решаемых вопросов, и тем более почти не связано с непосредственными контактами.

По-крупному, на федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Указанные задачи решаются несколькими способами.

Во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления, что уже сделано принятием соответствующего Федерального закона.

Во-вторых, федеральные органы государственной власти принимают программы государственной поддержки местного самоуправления. Первая такая Федеральная программа принята и реализуется.

В-третьих, в обеспечение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен быт принят целый пакет федеральных законов, часть из которых разработана, часть - разрабатывается.

Все указанные мероприятия проводились и проводятся с участием органов местного самоуправления. Практически ни один из законодательных актов не разрабатывался без учета реального опыта на местах и без участия в рабочих группах представителей органов местного самоуправления. Но эта работа ограничена по объему и по времени. С завершением законотворческой работы по вопросам местного самоуправления контакты федеральных и муниципальных органов в этой части значительно сократятся и будут возникать лишь в процессе развития и совершенствования законодательства. Это не означает полного отрыва федеральных органов государственной власти от органов местного самоуправления.

Уже начата и в дальнейшем будет продолжаться работа по методическому, информационному и кадровому обеспечению местного самоуправления. Для этого в соответствии Федеральной программой и другими документами Правительства России создаются информационная система, система образовательных учреждений, формируются структурные подразделения в исполнительных органах государственной власти.

Непосредственное взаимодействие осуществляется в рамках отработки разрабатываемых методик на отдельных экспериментальных территориях, а также в процессе реализации права органов местного самоуправления на обращение в любые государственные органы и обязанности государственных органов в обязательном порядке рассматривать эти обращения.

В настоящее время отрабатываются формы взаимодействия федеральных органов государственной власти с союзами и ассоциациями муниципальных образований. Для участия в выработке согласованной федеральной политики в отношении местного самоуправления создан Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации.

Структуры, занимающиеся вопросами местного самоуправления существуют в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

Пока еще ведется поиск форм и механизмов эффективного взаимодействия власти федеральной и власти муниципальной, но эти формы и механизмы будут совершенствоваться и развиваться, так как федеральный и местный уровень являются союзниками во многих вопросах и контакт с органами местного самоуправления очень важен для федеральных органов государственной власти, включая все ее ветви. В отношениях между местным и региональным уровнями власти уже существуют определенные устоявшиеся модели организации взаимодействия, но необходимость их совершенствования и развития также очевидна.

Предложения по совершенствованию местного самоуправления.

Процесс развития местного самоуправления не может осуществляться в отрыве от других направлений развития российского общества. Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому демократическому развитию страны, развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач общества.

Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.

Условием развития местного самоуправления является глубокое понимание роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Федеральный центр должен очень точно выстроить свою политику, то есть найти ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с другой - создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления в стране.

На наш взгляд в данном контексте роль государства в целом, должна даже, возрасти, и не столько в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а сколько направлении усиления его роли в координации всех процессов, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Это необходимо хотя бы потому, что некоторые важные вопросы без участия государства сегодня не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о более эффективном финансировании местного самоуправления.

И здесь наиболее узким местом государственного строительства остаются вопросы «стыковки» органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:^[21]

- установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

- обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий местного самоуправления;

- обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами;

- провести судебную реформу (имеется в виду создание специализированной судебной системы).

Подробнее остановимся на некоторых деятельности государства по совершенствованию финансирования местного самоуправления.

При существующей модели разграничения полномочий, когда субъект РФ сам определяет объем расходов за счет своего бюджета, становится как никогда актуальной модель бюджета, ориентированного на интересы региона. Работа с таким бюджетом представляет собой следующую последовательность действий. Отправной точкой является определение приоритетов развития региона. Тем самым населению должно быть дано четкое и доступное объяснение, почему на решение того или иного вопроса тратится больше или меньше бюджетных средств. На каждый из приоритетов формируются целевые задания, предусматривающие определенный объем финансирования, а затем определяются конкретные планы работы органов исполнительной власти.

Субъекты Федерации вправе принимать к рассмотрению и другие вопросы по предметам совместного ведения, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Субъекты РФ финансируют осуществление этих полномочий и регулируют их осуществление. Но именно осуществление за счет бюджета субъекта Федерации тех полномочий, которые прямо перечислены в перечне, является обязательным на всей территории страны, несмотря на варьирование объема их осуществления, поэтому при недостаточности ресурсов необходимо сосредоточиться именно на них.

Нельзя пройти мимо проблемы разграничения полномочий в «сложносоставных» регионах, включающих край (область) и входящий в их состав автономный округ. Федеральный закон установил параметры компетенции автономных округов. При этом остается возможность развития и расширения компетенции автономных округов на основе договора и соответствующего федерального закона. Кстати, в некоторых из «сложносоставных» регионов уже наметилось движение в этом направлении (например, в Тюменской области заключен договор, частично перераспределяющий полномочия в пользу автономных округов). Но если соответствующий договор либо федеральный закон отсутствует, необходимо четко следовать параметрам, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.

Необходимо, очевидно, сохранить возможности регулирования законодательством субъектов Федерации вопросов, связанных с организацией местного самоуправления:^[22]

Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях, установленных федеральным законом.

Во-вторых, возможно правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами.

В-третьих, регулирование субъектом РФ отношений в области местного самоуправления допускается в части регулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления.

В-четвертых, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения может осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.

Речь здесь идет о регулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметов государственного ведения, а возложение на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому по смыслу рассматриваемой нормы органы местного самоуправления выступают как обычные субъекты правоотношений наряду с другими организациями. Наложение на них каких-то специальных, дополнительных, именно им предназначенных прав, обязанностей и ответственности не подразумевается.