Файл: Теория и практика разделения властей.pdf

Идею создания выборных, представительных учреждений, принимающих законы, положения о недопустимости осуществления законотворчества исполнительными органами власти, принцип законности и требования независимости суда, поддерживала Н. С. Прозорова. Четыре формы разделения властей выделял Ю. А. Тихомиров: внутригосударственное, то есть разделение трех организационно-правовых форм государственной власти; область сотрудничество государства с другими субъектами политической системы; самоуправление в гражданской обществе и международная форма, то есть взаимодействие государств в обеспечении прав человека. А.А. Белкин утверждал, что принцип обособления властей давно потерял свое философское наполнение и не имеет какого-либо основного социального обоснования, ибо разделение властей — это искусство комбинирования и перемещения властных функций и полномочий. Механизм разделения властей это исторический случай, а не универсальная норма организации государственной власти. В дореволюционной России принимались попытки ограничить своеволие всесильной власти монарха законом, но, субъективные и объективные причины не позволяли воплотить идеи обособления властей в жизнь. Шансов на реальную возможность «ввести» принцип разделения властей, не оставляли нормы и традиции тиранического правления. Теория Ш. Монтескье не могла претворяться в жизнь в России, в связи с признанием доктрины не разделения, а единения властей, основу которой составлял принцип непоколебимой власти императора.

Абсолютное непонимание и невосприятие конституционного назначения принципа обособления властей было свойственно Советскому периоду. В основном, принцип разделения властей, не воспринялся марксизмом, положением которого служила сосредоточение исполнительной и законодательной власти в руках одного государственного органа. Отрицание принципа разделения властей в России привело к возникновению командно-административной системы.

Отход от теории разделения властей закрепила Конституция СССР 1977 г. Это сыграло роль в наделении Советов качествами, возвращающими их к статусу 1920-х годов. Все государственные органы подчинялись и контролировались Советами. Советы руководили всеми отраслями непосредственно, через создаваемые ими органы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Конституция РФ 1978 г. закрепила принцип разделения властей, в числе демократических принципов, что по замыслу было призвано сыграть исключительно декларативную роль, тем не менее, они стали конституционной реальностью и независимо от первоначального замысла имеют по самой своей сути исходное правовое значение.^[6]

В качестве важнейшего принципа функционирования правового государства обособление законодательной, судебной и исполнительной властей было провозглашено в п. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой в 1990 г. Первые и серьезные шаги по реальному разделению законодательной и исполнительной властей были предприняты в 1991 году. Норма, закрепляющая принцип обособления властей, была перенесена в Конституцию из Декларации в апреле 1991 года. Закон об изменении и дополнении Конституции, принятый 24 мая 1991 г., ввел в Конституцию институт президентской власти. Законодатели, однако, приняли все возможные меры, чтобы заложить конфликты на правовой основе между президентом, Верховным Советом, председателем Совета Министров, Съездом. С введением новой редакции части 2 ст. 104 Конституции, закрепляющей за Съездом право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, означало полный отказ от принципа разделения властей. Все принятые поправки были направлены на усиление законодательной власти и приводили к нарушению баланса властей, что смогло привести к «диктатуре законодательной власти».

Восприятие государственной власти в лице Советов, как явления неделимого и единого, по инерции продолжало преобладать, в самом начале данного периода. В плане применения теории разделения властей к российской действительности, традиционно считалось, что «разделению» подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Закрепление в Конституции России в 1992 г. положения о том, что «система государственной власти в российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст. 3) свидетельствовало об официальном признании этой теории.

2. Особенности применения принципа разделения властей в России

Принцип разделения властей — это рациональная организация государственной власти в демократичес­ком государстве, при которой осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов.

В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплён в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Конституция Российской Федерации 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя.

2.1 Президент и его роль в системе разделения властей

Статья 10 Конституции РФ гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную»^[7], органы этих трех ветвей самостоятельны. Однако следующая, 11-я статья содержит несколько иные положения. Из анализа ее текста следует, что государственная власть не ограничена названными тремя видами органов. Статья 11 устанавливает: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Три вида из перечисленных органов соответствуют трем ветвям власти, названным в ст.10, но один из органов - Президент РФ выходит за пределы триады. Это уже четвертый вид органов (в перечне ст.11 он назвал первым).^[8]

К какой ветви власти относится Президент РФ? В научных исследованиях иногда лишь констатируют, что он занимает место вне трех традиционных ветвей власти, иногда его относят к исполнительной власти. Последнее положение вызывает сомнения, поскольку в Конституции РФ есть четкое указание на то, что исполнительная власть России принадлежит Правительству РФ. Статья 110 гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Следовательно, президентуру нельзя отнести к исполнительной власти, так же как ее нельзя отнести к законодательной или судебной ветви власти.

Особенности положения президента в системе разделения властей связаны прежде всего с тем, что он - глава государства. Как глава государства (т.е. всей государственной власти) президент может в составе своих полномочий главы иметь некоторые квазизаконодательные и квазисудебные полномочия в форме участия в деятельности органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Президент участвует в законодательной деятельности, в частности обладая правом вето.

В России президенты используют право вето довольно часто. Однако, в России сложилась практика консультаций, когда Президент РФ и парламент находят взаимоприемлемые решения (так было, например, с законом о перемещенных культурных ценностях).

Элемент законодательного участия главы государства нередко получает выражение в конституции. Как глава государства президент имеет и не может не иметь некоторых полномочий, относящихся к сфере судебной власти. Во многих странах он назначает судей. В России федеральные судьи также назначаются Президентом РФ (за исключением судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда, которые назначаются Советом Федерации, но по представлению Президента РФ). Он имеет право помилования и смягчения наказаний. Президент РФ в 2002 г. помиловал более 70 человек (теперь это делается по представлению советов по помилованию, состоящих при главах исполнительной власти субъектов Федерации).^[9]

Президент РФ активно участвует в осуществлении исполнительной власти, в исполнительно-распорядительной деятельности. Он издает множество указов, которые, согласно Конституции РФ, имеют подзаконный характер и обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы не могут противоречить Конституции РФ и законам и издаются прежде всего для их исполнения. При Президенте РФ действует Администрация Президента РФ, которая нередко раньше подменяла Правительство РФ, отдельных министров (это отмечалось в печати). Более того, Президенту РФ, и только ему, подчинены некоторые министерства, составляющие ядро исполнительной власти (внутренних дел, обороны, иностранных дел, юстиции и др.), ведомства, имеющие в своем распоряжении войска (службы безопасности, агентство федеральной связи и информации и др.), - всего около 20 министерств и ведомств. Ни Председатель Правительства РФ, ни Правительство РФ в целом не вправе принимать в отношении руководителей этих министерств и ведомств обязывающие решения, Правительство РФ лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Не только непосредственно подчиненные Президенту РФ министры, но и другие, и сам премьер-министр (Председатель Правительства РФ) регулярно посещают Президента РФ с докладами и информацией. Осуществляя непосредственное руководство ими, Президент РФ активно участвует в реализации исполнительной власти. И все-таки такое участие не является решающей стороной в деятельности Президента РФ, и, следовательно, его нельзя отнести к ветви исполнительной власти не только из-за прямых формулировок ст.110 Конституции РФ, но и с точки зрения фактического положения - доминанты в деятельности Президента РФ.

Главное в деятельности Президента РФ определяется статьей 80 Конституции РФ. В ней говорится о роли Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина, суверенитета РФ, ее неприкосновенности и государственной целостности. Как глава государства он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (правда, есть оговорка: определяет «в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами»). Президент РФ представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Все эти положения являются типичными для многих конституций, в том числе в парламентарных республиках. Главное отличие от них заключается в содержании ч.2 ст.80 Конституции РФ. В ней говорится, что Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».

Итак, Президента РФ нельзя отнести к какой-либо ветви известной триады. Президентская власть (вряд ли кто-нибудь будет отрицать, что такая власть существует, так как о государственной власти Президента РФ сказано и в ст.11 Конституции РФ) не вписывается в триаду ст.10 Конституции РФ. В связи с тем, что Президент РФ - глава государства, его власть включает элементы участия в законодательной, отчасти - в судебной и более всего - в исполнительной власти, но ее суть – арбитражно-координационное осуществление государственной власти.

Положение о согласительных процедурах Президента РФ (ст.85 Конституции РФ) является одним из признаков такой деятельности. Согласительные процедуры использовали и Б.Н. Ельцин, и В.В. Путин. Правда, в Конституции РФ говорится о согласительных процедурах не между ветвями власти, а между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, но тем не менее это полномочие свидетельствует о новых качествах президентской власти.^[10]

Определяя место Президента РФ в системе разделения властей, важно учитывать не только конституционные формулировки, но и реалии времени, когда создавалась Конституция РФ, требования Президента РФ к ее проекту. Одно из главных заключалось в том, чтобы обеспечить Президенту РФ доминирующее положение в системе разделения властей, определенные преимущества по отношению к «красному парламенту» и необновленным судам, чтобы не допустить к власти коммунистическую партию, хотя и поверженную, но сохранявшую силы, не допустить реставрации социалистических порядков. Президент РФ хотел быть гарантом этого и действительно был им, используя всю полноту государственной власти.

Учитывая все указанные обстоятельства, на наш взгляд, было бы правильно в условиях полупрезидентских, полупарламентарных республик, приобретающих все большее распространение, рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражно-координационный характер. Руководящую роль по отношению к исполнительной власти играют отдельные элементы участия в законодательной и судебной власти, что проистекает из положения президента как главы государства. Обладая такими полномочиями, президент в полупрезидентской республике может стать доминирующей фигурой. Возникает четвертая ветвь государственной системы разделения властей. В специфических условиях России (слабость партийной системы, беспартийное правительство и беспартийный Президент, стоящий вне партий, а по существу, над ними, поскольку не он, а они ищут поддержки Президента) арбитражно-координационные и доминирующие качества усиливаются. Анализируя их, важно исходить не только из норм Конституции РФ, но и из существующей практики. Уже при Президенте Путине эта практика является несколько иной, чем была при Президенте Ельцине. При изменении ситуации изменяются некоторые качества президентской власти, но при сохранении формы полупрезидентской, полупарламентарной республики ее суть как особой ветви власти остается неизменной.