Файл: Теория и практика разделения властей ( Исторические и правовые основы теории разделения властей).pdf

Введение

Данная курсовая работа посвящена принципу разделения власти. Тема актуальна, так как именно наше время все чаще говорят о том, данный принцип в России реализуется недостаточно, и о том, что Президент РФ наделен слишком большими полномочиями.

Профессор д.ю.н. М.Н. Марченко, например, пишет: «Являясь Верховным Главнокомандующим вооруженными силами России, Президент подчиняет себе непосредственно так называемые силовые структуры (армию, полицию и др.), зачастую вмешивается в повседневную деятельность правительства. Сочетание полномочий главы государства с фактическими полномочиями главы Правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках огромную, поистине «супер президентскую» власть»^[1]. Судебная власть часто не выполняет свою главную задачу – вершить беспристрастное правосудие, а Правительство РФ реализует свои функции не в достаточной степени.

Поэтому целью данной работы является рассмотрение разделения властей в качестве принципа деятельности демократического государства. Цель будет достигнута путем решения ряда задач:

1. рассмотреть процесс зарождения и развития теории разделения властей (на примере ветхозаветного видения);
2. определить суть и значение разделения властей в механизме демократического государства;
3. рассмотреть законодательную власть в системе разделения властей;
4. рассмотреть исполнительную власть в системе разделения властей;
5. рассмотреть судебную власть в системе разделения властей;
6. изучить принцип разделения властей в Российской Федерации;
7. выделить четвертую ветвь власти в системе разделения властей.

Информационной и теоретической базой для написания работы послужили труды отечественных и зарубежных авторов, касающиеся принципа разделения властей в правовых государствах, в частности разделение властей по Конституции РФ 1993 года, а также научные статьи и публикации.

Логика, цель и задачи работы определили ее структуру, включающую введение, три главы, заключение и список литературы.

Глава 1. Исторические и правовые основы теории разделения властей

1.1. Зарождение и развитие принципа разделения властей

Идея разделения властей в своем становлении прошла длительный путь, горазда более тернистый, чем это принято рассматривать. В современной науке, изучающей государство и право, принято апеллировать к трудам Джона Локка и Шарля Луи Монтескье, представляя их в качестве авторов, наиболее связано и логично изложивших эту проблему, с учетом специфики стран, принадлежащих к разным правовым семьям. Если же заходит речь о корнях данной теории, то учение Аристотеля воспринимается как отправная точка. Можно согласиться с узостью подобного видения проблемы лишь с оговоркой на тенденции развития светской западной государственно-правовой мысли. Хотя по справедливому замечанию П.Д. Боренбойма, историю учения о разделении властей следует рассматривать как историю не только теоретического развития самой идеи, но практического ее воплощения в жизнь.

Принцип разделение власти чаще всего является неотъемлемой частью теократических учений. В своем труде «Еврейство и христианский вопрос». В. Соловьев заявляет: «Божественное управление должно распространяться на всю человеческую жизнь и не может ограничиваться одною какою-нибудь частною областью этой жизни, поэтому и органы Божественного управления должны находиться не только в собственно религиозной, но также и в политической и в социальной сфере. Собственно религиозная сфера жизни имеет своим теократическом органом священника (или, скорее, первосвященника, так как священник невозможен без святителя, сфера политическая имеет своим теократическим органом царя, как помазанника Божия; наконец, социальная жизнь народа имеет свой теократический орган в лице пророка. Каждый из этих трех представителей теократии имеет свою самостоятельную сферу действия, но по самому характеру этих сфер они находятся в определенно взаимоотношении друг к другу. Священник направляет, царь управляет, пророк исправляет. В порядке божественного правления священству принадлежит авторитет, основанный на предании, царь – обладает властью, утвержденной на законе, пророк пользуется свободой личного почина. Полнота теократического идеала требует равномерного и соглавного развития этих трех орудий Божественного правления»^[2].

Развивая изложенную позицию, В. Соловьев добавляет: «Как непрочность государственной власти оказалась пагубной для политического существования еврейства, так недостаточное развитие понтификального начала нанесло ущерб религиозной жизни евреев».

Исходя из данной точки зрения, иудейская теория предполагала деление власти на светскую, олицетворяемую царем, и духовную, представленную первосвященником. Пророк же, будучи исходной фигурой в этом «треугольнике земной власти», в отличие от производности двух других, объединяет в себе духовные полномочия и мирское руководство. С появлением правителя и первосвященника и установлением триединства, возникает требование соблюдения равновесия между ними. Лишь при выполнении данного условия можно гарантировать сохранность государства и духовной традиции народа.

Исследуя соответствие указаний Торы по поводу распределения властных полномочий классическому пониманию принципа разделения властей, мы приходим к выводу, что иудейское представление о государственной власти больше напоминает континентальную традицию права, вытекающую из теории Ш.Л. Монтескье. Существенной разницей является отношение указанного мыслителя к судебной власти, которую не следует воспринимать как ветвь власти в полном смысле, а осуществлять судебные полномочия должны не профессионалы, действующие на постоянной основе, а временно и по необходимости избираемые из среды народа люди, дабы снизить риск злоупотреблений. В ветхозаветной и талмудической теории судебной власти придается огромное значение, и речь здесь идет не только о правосудии, но и руководстве народом.

Подводя итог, следует отметить, что теория о других корнях теории разделения властей и о закреплении данного принципа в Торе в целом доказуема для ее аргументации необходимо обращение не столько к практике древне иудейского государства, в котором наблюдалось смешение полномочий органов судебной и исполнительной власти, сколько в политико-правовом учении иудаизма.

«Слабым звеном» иудейской теории разделения властей оставалось понимание сущности и исполь­зования законодательной власти, которая, формаль­но, не может быть делегирована людям. Тем не менее предписания Всевышнего-Законодателя людям не всег­да понятны. Креационистские тенденции иудаизма не позволяют народу получить рекомендации и пояснения из первых рук (даже при наличии пророков). Как след­ствие, появляются толкователи и комментаторы (мудре­цы и судьи), заявляющие о своем праве не только интер­претировать Тору, но и заниматься нормотворчеством, пусть даже под видом «второстепенного законодатель­ства». С другой стороны, народ сам передает мудрецам-правоведам такую власть над собой, тем не менее, сохраняя право на так называемое народное вето^[3].

Ветхозаветный и талмудический взгляд на разделе­ние властей предполагает ряд способов сдерживания власть имущих от злоупотреблений, которые, пусть и с некоторой натяжкой, могут быть признаны системой «сдержек» и «противовесов».

1.2 Суть и значение принципа разделения властей в механизме демократического государства

Как известно разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является одним из важнейших принципов организации государственной власти и функционирования правового государства.

Этот принцип означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным или по-другому представительным органом, исполнительно-распорядительная деятельность — органами исполнительной власти, судебная власть — судами.

В каждой стране, называющей себя демократической, три ветви власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны.

Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие. Каждая из ветвей в той или иной степени осуществляет государственный контроль. Современное понимание принципа разделения властей дополнено также необходимостью разделения полномочий (предметов ведения) между органами государственной власти и управления и муниципальными органами. В федеративном государстве система государственных органов трёхуровневая, разделена на федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации и органы власти на местах (местный уровень власти).

Принцип разделения властей заключается в том, чтобы властные полномочия были распределены и сбалансированы между различными государственными органами, так исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти либо должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции и законов, это так называемая «система сдержек и противовесов». Например, в СССР существовали Верховный Совет и Верховный Суд, но их нельзя было назвать отдельными ветвями власти, так как они не были частью системы «сдержек и противовесов».

В научной литературе нет единого мнения о том, как должны соотноситься между собой различные государственные власти. Есть мнение, что они должны находиться в одинаковом положении, уравновешивать друг друга. В странах с тоталитарным или авторитарным режимом усиленно насаждается также мнение, что исполнительная власть должна быть «впереди других».

Однако, как показывает исторический опыт, реализация подобной концепции приводит не к демократии, а к диктатуре. Об этом свидетельствует, в частности, политическая практика фашистской Германии, Италии и ряда иных стран.

Другой подход к решению проблем соотношения государственных властей и их носителей заключается в том, что на первый план выступает государственная власть, источником которой является народ.

В своем знаменитом произведении «Два трактата о правлении» Дж. Локк писал: «Хотя в конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть только одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться, все же законодательная власть представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и поэтому по-прежнему остается у народа верховная устранять или заменять законодательный орган».

Основной и конечной целью осуществления на практике теории разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и всего общества.

1.3. Применение теории разделения властей в современном демократическом государстве

Теория разделения властей возникла достаточно давно, в эпоху Французского Просвещения. Ее основоположником считают известного французского философа и юриста Шарля Монтескье (1689-1755 гг.). В книге «О духе законов» (1748 г.)^[4] им было дано классическое изложение идеи разделения властей. В период выхода книги существовавшая на тот момент монархия Бурбонов во Франции фактически сформировала деспотическую абсолютистскую систему власти, когда монарх одновременном являлся законодателем, исполнителем и судьей. Заявление Людовика XIV «я - государство» и обозначало характер той монархической власти. Монтескье в противовес этому была разработана теория разделения властей, которая должна была стать основой защиты свободы людей в государстве, поскольку будет препятствием чрезмерному разрастанию того или иного органа, накладывающего угрозу политическим свободам. Действительно, каждый человек, имеющий политическую силу, может ею злоупотреблять. И если исполнительная и законодательная власть предоставлена одному и тому же лицу – это явная предпосылка тирании. Нет свободы и в том случае, когда судебная власть не отделяется от законодательной и исполнительной (судья в этом случае не будет объективен, будет защищать интересы власти, установившей закон и исполняющей его). То есть, мнение Ш. Монтескье заключается в том, что концентрация законодательных, исполнительных и судебных функций в одном лице или группе лиц влечет к злоупотреблению полномочиями, государство в этом случае становится тиранией. Поэтому на каждую ветвь власти должны быть возложены собственные полномочия, они должны иметь ограничения, должна формироваться система «сдержек и противовесов», чтобы исключить злоупотребление властью для любой из ветвей.^[5] Монтескье не был первым, кто предлагал разделение властей как основу эффективного общественного управления. Обсуждение этой концепции идет еще со времен жизни Аристотеля. Конечно, Аристотелем не рассматривалась очень подробно данная концепция, но анализировались функции трех ветвей власти (совещательной, исполнительной и судебной), правда, без предложений по их разделению.^[6] Некоторые европейские философы, начин увеличивать эффективность работы каждого органа в отдельности), можно представить и определенные критические замечания к ней. Во-первых, власть в государстве должна обладать органическим единством для реализации внешней и внутренней политики. Разные детали, связанные с государственной властью в стране, между собою тесно переплетаются. Часто для исполнения принятых законодательной властью законов требуются подзаконные акты, которые можно принять и исполнить лишь на исполнительном, директивном, уровне (они также являются нормативными актами, хоть и более низкого уровня, откуда следует, что исполнительная власть тоже участвует в правотворческом процессе). Аналогично, законодательная власть может иметь полномочия, близкие к судебным (например, по вопросам импичмента главы государства, поскольку необходимо разработать и обсудить те аргументы, которые являются основанием для импичмента. Во-вторых, полное де разделение властей по полномочиям будет вести к изоляции и дисгармонии. Между органами власти оптимально конструктивное сотрудничество. Если его нет – это может вести к противостоянию, даже жесткому, которое может закончиться импичментом главы государства (в президентской республике) и отставкой правительства, либо роспуском законодательного органа. Но может закончиться и не мирным решением проблемы, чему примеров можно привести множество (хотя бы события октября 1993 года в России). В-третьих, можно отметить, что ошибкой будет утверждать, что все три ветви власти одинаково сильны. На самом деле, все зависит от модели государственного управления в каждой стране, и в каждой системе такая модель формируется по-разному, где-то давая одной ветви власти больше полномочий, где-то меньше, порою ставит в зависимость одну ветвь от другой (правительство – от парламента, суды – от парламента или президента и т.п.). В-четвертых, наличие просто формального разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную мало чего дает и не гарантирует свободы общества, поскольку во многих авторитарных режимах функционируют все ветви власти, формально конструкция является демократической, однако, на деле все ветви зависимы от одной (исполнительной, как правило, точнее – главы государства и его ближайшего окружения).^[7] Поэтому, современная демократия состоит не просто в разделении власти на ее основные ветви, но и в формировании той конструкции, которая позволяла бы иметь систему «сдержек и противовесов», контроля одной ветви власти за другой и независимости (пусть не абсолютной) одной ветви власти от другой. В качестве примера можно привести правовую конструкцию разделения властей в США, поскольку именно это государство имеет достаточно длительную историю реализации демократических принципов, в том числе, описанных Монтескье и других деятелей эпохи Просвещения. Политическая система США была сформирована еще в 1787 году, действующей Конституцией США^[8] с учетом принятых к ней поправок. В США реализован достаточно полный подход к разделению властей. Высший законодательный орган – двухпалатный Конгресс, формируемый из представителей и сенаторов по мажоритарной системе (обязательно представлен каждый штат двумя сенаторами и представителями, число которых зависит от численности населения, что также указывает на реализацию принципа федерализма в США). Высший судебный орган США – Верховный суд, чьи полномочия определены Конституцией США, и он имеет достаточно широкие полномочия, в том числе, признания недействительными законов и указов президента. Судьи Верховного суда в США избираются пожизненно (9 членов во главе с председателем, из них выбираемым), на них исключены возможности давления других ветвей власти. Хотя, изначально членов суда номинирует президент, а утверждает сенат. Президент США – глава не только государства в целом, но и исполнительной власти, поскольку правительство формирует он (США – президентская республика). Существенным ограничением власти президента США является, в том числе, срок его полномочий: один человек избирается на пост президента не более двух раз или не более одного раза, если он в течение двух или более лет исполнял обязанности президента США вместо другого избранного президента (переход обязанностей к вице-президенту в случае досрочного прекращения полномочий президента регламентирован нормами Конституции США – здесь речь именно об этом). Президент и подчиненное ему федеральное правительство также действуют только в рамках собственной компетенции, установленной конституционным законодательством, многие решения требуют принятия только нормативного акта на уровне закона, откуда следует, что исполнительная власть должна договариваться и искать общий контакт с законодательной. В то же время, даже договариваясь и находя контакт, закон не может нарушать нормы конституции, что строго контролируется Верховным судом США. Понятно, что в такой системе разделения власти законодательная власть имеет не меньше силы, чем исполнительная, равно и судебная. Поэтому в политической борьбе за власти разных уровней участвуют политические силы, объединяемые в партии (притом, наиболее популярны из них только две – Республиканская и Демократическая). Учитывая то, что США – федеративное государство, принципы федерализма закреплены конституцией, парламент представлен сенаторами и представителями штатов, к федеральному устройству здесь также подход достаточно жесткий. На уровне штатов власть также разделена на три ветви, и каждый штат имеет своего губернатора (главу штата и исполнительной власти штата), законодательное собрание и верховный суд, и их взаимоотношения построены аналогично, как и не федеральном уровне. Несомненно, такая модель имеет некоторые проблемы, связанные с противостоянием президента и конгресса (что было в период правления Б. Обамы, когда большинство в конгрессе имела Республиканская партия при президенте-демократе). Однако, такая модель не позволяет узурпировать власть в одних руках, делает правовую систему более демократичной, прозрачной, решения в политике и экономике – более взвешенными с учетом разных политических позиций. Таким образом, разделение властей дает гарантию взаимного контроля между ветвями власти за законностью решений друг друга, подразумевает невозможность узурпации власти, вызывает необходимость договариваться между собою разным политическим силам и принимать взвешенные решения в разных сферах. Полное разделение полномочий вряд ли возможно или желательно, но в современном демократическом государстве стремятся их разделить максимально, как и обеспечить взаимный контроль. Сама по себе модель разделения властей на ветви требует не только принятия данного принципа в конституционном законодательстве, но и неукоснительного исполнения данного принципа на практике, иначе свободы она не обеспечит.