Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (Значение местного самоуправления. Правовое регулирование структуры и статуса органов местного самоуправления).pdf

Постановления Конституционного Суда содержат в себе целый пласт положений, которые имеют нормативный характер и относятся порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления и т. д.

Современное местное самоуправление, по справедливому замечанию Е.И. Ильичева, представляет собой достаточно сложную совокупность разнородных элементов, в которых особая роль отводится территориальной организации.

Необходимо отметить, что установление границ муниципальных образований очень непростая и трудоёмкая задача, но от того, где пройдет граница муниципального образования, зависит наполняемость бюджета за счет земельного налога, возможность муниципального образования иметь земли для развития.

В современных условиях территориальное деление выполняет ряд очень важных функций, основные из которых заключаются в следующем:

− во-первых, обеспечение контроля центральных властей над местами, что предполагает сбор и передачу информации по направлению «снизу вверх» и приказов центра «сверху вниз», а также относительную легкость мобилизации ресурсов в случае военных действий и других чрезвычайных ситуаций и т.п., иными словами обеспечение управленческого и политического единства и интеграции;

− во-вторых, обеспечение сбора налогов;

− в-третьих, размещение органов государственной власти и органов государственного управления, соответствующего наилучшему выполнению двух первых функций;

− в-четвертых, регулирование разных сфер жизни общества со стороны государства.

Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ развивает и более детально конкретизирует территориальную основу местного самоуправления в определении муниципального образования (ч. 1 ст. 1): муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Возможность существования вообще такой формы организации местного самоуправления как муниципальное образование требует наличие материальных благ. В законодательстве современной России вопросу материального обеспечения муниципального образования посвящено немало статей.

Что касается права граждан на местное самоуправление, то следует заметить, что единственно возможным способом осуществления гражданами какого-либо государства публичной деятельности в рамках какого-либо сообщества следует считать реализацию имеющихся у них прав и свобод.

В наибольшей степени с правом человека на местное самоуправление связаны политические права граждан. Под политическими правами и свободами принято понимать часть признаваемых и охраняемых в государстве и обществе ценностей, которая определяет возможности каждой личности самостоятельно (либо совместно с иными гражданами) удовлетворять свои политические потребности и интересы, связанные, главным образом, с реализацией и принятием политико-властных решений в стране. Политические права и свободы как элемент правового стату­са личности представляют собой группу прав, предоставляющих гражданину возможность участия в политиче­ской и общественной жизни страны. Между тем этот перечень в науке конститу­ционного права не является общепризнанным.

Как отмечает А.В. Безруков, все политические права и свободы человека связаны с обладанием гражданства государства в отличие от базовых личных свобод и прав, являющихся неотчуждаемыми по своей природе и принадлежащих каждому от рождения.

Таким образом, основу права граждан на местное самоуправление составляют политические права и свободы, которые реализуются в пределах конкретного муниципального образования, среди которых можно выделить право на народное представительство; право избирать и быть избранным; право голоса на референдумах; право иным образом принимать участие в выборах и референдумах; право нормотворческих инициатив; право на осуществление местного самоуправления; и другие.

Сочетание в едином конституционном институте местного самоуправления разнообразных прав, которые объединены между собой единой задачей построения механизма местного самоуправления, предопределяет сложность этого института.

Следует отметить, что реализация конституционного права граждан на местное самоуправление представляет собой комплексное право, которое в себе сочетает общепризнанные права и свободы, закрепленные в положениях Конституции России, которые реализуются в пределах конкретного муниципального образования и своей основной целью имеют организацию местного самоуправления с использованием государственно-правовых институтов на демократических началах.

По мнению И.А. Мухиной и В.Ю. Войтович, в настоящее время значимость местного самоуправления в управлении страной и конкретными муниципальными образованиями постепенно снижается, поскольку существенно снижается и число работников местного самоуправления, что вступает в противоречие с самой идеей местного самоуправления [8, c.84].

Р.М. Соколова, рассматривая значение местного самоуправления в системе публичной власти приходит к выводу, что местное самоуправление в системе сдержек и противовесов имеет важное значение, поскольку оно не позволяет концентрироваться властным полномочиям на региональном и государственном уровнях, а также предопределяет устойчивую степень федеративного и государственного устройства России. Помимо этого, автор подчеркивает, что местное самоуправление способствует признанию и соблюдению прав местного населения центральной властью государства.

В заключении настоящего параграфа следует отметить, что формированию демократического общества в государства способствует развитая местная власть. Конституция Российской Федерации определила российское государство в качестве правового, федеративного и демократического государства, впервые отнеся к числу основ конституционного строя местное самоуправление, что говорит о высоком значении местного самоуправления на современном этапе развития.

Как выяснили в рамках настоящего параграфа, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, а право граждан на участие в решении вопросов местного значения – одним из демократических принципов. Наличие органов местного самоуправления, сформированных непосредственно населением, признается конституционной гарантией реализации его права на местное самоуправление.

Что касается права граждан на местное самоуправление, то следует заметить, что единственно возможным способом осуществления гражданами какого-либо государства публичной деятельности в рамках какого-либо сообщества следует считать реализацию имеющихся у них прав и свобод. Основу права граждан на местное самоуправление составляют политические права и свободы, которые реализуются в пределах конкретного муниципального образования.

В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежат, в первую очередь, Конституция России, а, во вторую очередь, Европейская Хартия местного самоуправления, которая представляет собой один из самых важных источников правового регулирования муниципального права европейских государств. Целью Европейской Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Указанный международный документ обязывает те государства, которые входят в Совет Европы, укреплять и беречь финансовую, административную и политическую самостоятельность местных сообществ. Как видим, изначально принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на международном уровне, а соблюдение данного принципа рассматривается в качестве критерия истинной демократии в государстве. В Основном законе нашего государства закреплены самые важные начала организации местного самоуправления и его деятельности, а кроме того, определены место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества. Помимо Европейской Хартии и Конституции России, правовое регулирование местного самоуправления составляют также федеральные конституционные законы, Закон о местном самоуправлении 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

1.2 Принципы взаимодействия органов местного и государственного управления

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах. Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои⁷.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

1) на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

2) федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

3) для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов [23, c.11].

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства. Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе принципов:

- законности,

- сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

- самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

- взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

- обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

-добровольности заключения договоров и соглашений;

-взаимной ответственности,

- гласности.

Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: