Файл: Место и роль Федерального Собрания Российской Федерации в системе высших органов власти (Исторические корни принципа народного представительства)).pdf

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации [1]. Поскольку эта статья помещена в гл.2 «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменений самой Конституции РФ.

Другая важная гарантия, закрепленная в гл.2, состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.

Независимость – важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость.

Никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которое приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов государства.

Ст.94 Конституции РФ устанавливает, что Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, тем самым, давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и решениями Совета Федерации.

Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность Совета Федерации основываетс?я на принц?ипах колле?ктивного с?вободного обсу?ждения и ре?шения вопросо?в [10]. Засе?дания Совет?а Федераци?и проводятс?я открыто, но п?алата впра?ве проводит?ь и закрыт?ые заседан?ия. Совет Фе?дерации изб?ирает тайн?ым голосов?анием из с?воего сост?ава Предсе?дателя и З?аместителя Пре?дседателя Совета Федерации. Кроме того, для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, создается такой постоянно действующий коллегиальный орган, как Совет Палаты.

Согласно ст.101 Ко?нституции РФ [1], ст. 1?3 Регламент?а [10], Со?вет Федера?ции образует ко?митеты и ко?миссии из ч?исла члено?в палаты, я?вляющиеся посто?янно дейст?вующими ор?ганами пал?аты.

Комитеты п?алаты по во?просам, от?носящимся к и?х ведению, осу?ществляют по?дготовку з?аключений по прое?ктам законо?в Российско?й Федераци?и о поправ?ках к Конст?итуции Росс?ийской Федер?ации, федер?альных конст?итуционных з?аконов, одобре?нным Госуд?арственной Ду?мой, по фе?деральным з?аконам, пр?инятым Госу?дарственно?й Думой и пере?данным на р?ассмотрение Со?вета Федер?ации; гото?вят предло?жения по нор?мативным пр?авовым акт?ам Парламе?нтского Собр?ания Союза Бе?ларуси и Росс?ии, а также мо?дельным за?конодатель?ным актам, пр?инятым Меж?парламентс?кой Ассамб?леей госуд?арств - уч?астников Со?юза независ?имых госуд?арств; разр?абатывают и пре?дварительно р?ассматрива?ют законопрое?кты и прое?кты иных пр?авовых акто?в; организу?ют проведе?ние парламе?нтских слу?шаний; по поруче?нию Совета Фе?дерации осу?ществляют ко?нтроль за ис?полнением ре?шений Совет?а Федераци?и, принимае?мых по вопрос?ам организ?ации внутре?нней деяте?льности Со?вета Федер?ации, а та?кже информ?ируют члено?в Совета Фе?дерации об и?х рассмотре?нии и испо?лнении; ре?шают вопрос?ы организа?ции своей де?ятельности и де?ятельности п?алаты; расс?матривают в пре?делах свое?й компетен?ции иные во?просы, относ?ящиеся к ве?дению Совет?а Федераци?и.

В составе Со?вета Федер?ации образу?ются следу?ющие комитет?ы: Комитет Со?вета Федер?ации по ко?нституцион?ному законо?дательству и су?дебно-право?вым вопрос?ам; Комитет Со?вета Федер?ации по во?просам безо?пасности и оборо?ны; Комитет Со?вета Федер?ации по бю?джету, нало?говой полит?ике, финансо?вому, валют?ному и тамо?женному ре?гулировани?ю, банковской де?ятельности; Ко?митет Совет?а Федераци?и по вопрос?ам социаль?ной полити?ки; Комитет Со?вета Федер?ации по во?просам эко?номической по?литики; Ко?митет Совет?а Федераци?и по между?народным де?лам; Комитет Со?вета Федер?ации по де?лам Содружест?ва Независ?имых Госуд?арств; Ком?итет Совет?а Федераци?и по аграр?ной полити?ке; Комитет Со?вета Федер?ации по нау?ке, культуре, обр?азованию, з?дравоохране?нию и эколо?гии; Комитет Со?вета Федер?ации по де?лам Федера?ции, Федер?ативному до?говору и ре?гиональной по?литике; Ко?митет Совет?а Федераци?и по делам Се?вера и малоч?исленных н?ародов [10, с.17].

2.2 Формиро?вание и де?ятельность Фе?дерального Собр?ания Росси?и: проблем?ы реализац?ии

Из всех инст?итутов госу?дарственно?й власти, учре?ждением и со?вершенство?ванием котор?ых было за?нято росси?йское общест?во в течен?ие десяти лет де?йствия Конст?итуции РФ 1?993 г. [1], н?аиболее сло?жная судьб?а оказалас?ь у Совета Фе?дерации.

Мировой пр?актике извест?ны самые р?азные способ?ы формиров?ания верхне?й палаты п?арламента, фу?нкционирую?щей как в фе?деративных, т?ак и унитар?ных государст?вах. Для от?вета на во?прос, како?й больше по?дходит для Росс?ии, следует о?пределитьс?я с тем, к?акая цель д?ля совреме?нного Росс?ийского госу?дарства и об?щества приор?итетна.

Как извест?но, при фор?мировании вер?хней палат?ы федерати?вного госу?дарства об?щей целью я?вляется обес?печение сочет?ания принц?ипов народ?ного предст?авительств?а и федера?лизма. Вместе с те?м характер ре?ализации это?й цели может б?ыть различ?ным. Если о?на воплощаетс?я через гар?монизацию и?нтересов н?арода всей Фе?дерации и н?ародов отде?льных ее сост?авных часте?й, тогда ло?гично ввод?ить прямые в?ыборы обеи?х палат, к?ак это имеет место, к пр?имеру, в Сое?диненных Шт?атах, Швей?царии, Браз?илии и ряде дру?гих стран. Пр?и таком вар?ианте прин?цип народно?го представительства до?минирует н?ад федерат?ивной идее?й, и основ?ные задачи фе?деративного стро?ительства ре?ализуются не через вер?хнюю палату, а путе?м других ме?ханизмов.

Совсем дру?гую роль и?грает верх?няя палата в то?м случае, ес?ли государст?во ее учре?ждением идет по пут?и гармониз?ации федер?ативной систе?мы власти и у?правления через госу?дарственные ор?ганы. В та?ком случае с?кладываетс?я модель фор?мирования н?аподобие то?й, что соз?дана в Гер?мании и Австр?ии. По этому же пут?и пошла и Росс?ия, опреде?лив в Конст?итуции РФ в с?амом общем в?иде принци?п формиров?ания Совет?а Федераци?и на основе пре?дставительст?ва от зако?нодательно?го и испол?нительного ор?ганов госу?дарственно?й власти.

Но, опреде?ляя лишь пр?инцип, Конст?итуция факт?ически отд?ала на отку?п федераль?ного законо?дателя реше?ние вопрос?а о выборе ко?нкретной мо?дели формиро?вания палат?ы. Поэтому чле?ны Совета Фе?дерации пер?вого созыв?а, как извест?но, избира?лись с при?менением м?ажоритарно?й системы по д?вухмандатн?ым избирате?льным окру?гам.

Иной порядо?к формиров?ания был у Со?вета Федер?ации второ?го созыва. З?акон от 5.1?2.1995 г. [?3] установ?ил, что пре?дставителя?ми субъекто?в Федераци?и в Совете Фе?дерации яв?ляются по до?лжности гл?ава законо?дательного и г?лава испол?нительного ор?ганов госу?дарственно?й власти. З?акон прини?мался в обст?ановке остро?й дискусси?и. В процессе обсу?ждения прое?кта в Госу?дарственно?й Думе и в Со?вете Федер?ации выяви?лись серьез?ные разног?ласия. Опре?деленная ч?асть парла?ментариев пре?дложила то?гда закреп?ить прямые в?ыборы насе?лением пре?дставителе?й от законо?дательной и ис?полнительно?й власти субъе?ктов Федер?ации. Одна?ко наиболь?шее число з?аконодателе?й посчитал?и, что за в?ведением т?акого поря?дка скрываетс?я стремлен?ие к усиле?нию центристс?ких тенден?ций в госу?дарственно?м строител?ьстве. В ито?ге победил прое?кт федерал?ьного зако?на, о которо?м было сказ?ано выше. Е?го сторонн?ики были убе?ждены, что и?менно он от?вечает федер?алистским усто?ям строите?льства ново?й России.

Исходя из но?вой схемы фор?мирования, Со?вет Федера?ции стал, по су?ществу, ор?ганом, дейст?вующим не н?а постоянно?й основе. Ру?ководители субъе?ктов Федер?ации лишь в о?пределенны?й период в состо?янии были соб?ираться на з?аседания п?алаты. При это?м явка не все?гда была в?ысокой. Не?которые исс?ледователи у?видели в это?м противореч?ие с Конст?итуцией РФ и пр?инципом пар?ламентариз?ма. Они от?мечали, что по росс?ийской Конст?итуции (ч. 1 ст. 9?9) [1] Федер?альное Собр?ание РФ, в?ключающее в себ?я соответст?венно и Со?вет Федера?ции, являетс?я постоянно де?йствующим п?арламентом.

Кроме того, по и?х мнению, фе?деральным з?аконом от 5.1?2.1995 г. б?ыло проигнор?ировано то, что Со?вет Федера?ции первого соз?ыва состоя?л из избра?нных депут?атов и лог?ично бы та?кой же пор?ядок распростр?анить на пос?ледующие соз?ывы.

Постепенно эт?и аргумент?ы стали до?минировать в об?щественно-?политическо?й среде и н?аучной литер?атуре, что пре?допределило, в с?вою очеред?ь, принятие но?вого закон?а от 5.08.?2000 г. [2] о пор?ядке формиро?вания Совет?а Федераци?и, иницииро?ванного не?посредстве?нно Президе?нтом РФ.

В соответст?вии с ним ч?лен Совета Фе?дерации - пре?дставитель от з?аконодател?ьного орга?на субъект?а Федераци?и избираетс?я этим орг?аном, а пре?дставитель от ис?полнительно?го органа субъе?кта Федера?ции назнач?ается высш?им должност?ным лицом (ру?ководителе?м исполните?льного орг?ана) субъе?кта Федера?ции на сро?к их полно?мочий. При это?м решение пос?леднего ут?верждается з?аконодател?ьным органо?м власти субъе?кта Федера?ции.

Новый зако?н, меняя пор?ядок формиро?вания Совет?а Федераци?и, сохрани?л собствен?но принцип, в?ытекающий из с?мысла поло?жений Конст?итуции РФ: ч?лены Совет?а Федераци?и выступают к?ак предста?вители зако?нодательны?х и исполн?ительных ор?ганов субъе?ктов Федер?ации, избир?аясь или н?азначаясь и?менно этим?и органами. Но те?перь они р?аботают в Со?вете Федер?ации на посто?янной осно?ве, и сама п?алата, так?им образом, по?лучает воз?можность фу?нкциониров?ать постоя?нно.

Соглашаясь с о?пределенны?м преимущест?вом постоя?нного поря?дка работы Со?вета Федер?ации, нельз?я не отмет?ить в то же вре?мя, что пр?инцип посто?янства явл?яется отню?дь не единст?венным усло?вием качест?ва работы вер?хней палат?ы.

Одним из сер?ьезных пок?азателей эффе?ктивности р?аботы Совет?а Федераци?и является дост?ижение бал?анса между п?арламентск?ими функци?ями законо?дателя обще?национально?го уровня и воз?можностью з?ащиты интересо?в субъекто?в Федераци?и. Здесь и?меется цел?ый ряд проб?лем.

Одна из ни?х заключаетс?я в отсутст?вии гарант?ий стабиль?ности в де?ятельности ч?ленов Совет?а Федераци?и. В связи с те?м, что федер?альный зако?н от 5.08.?2000 г. [2] чет?ко не предус?матривает ос?нований пре?кращения по?лномочий ч?ленов этой п?алаты, неуре?гулированност?ь в этом во?просе созд?ает возмож?ность отзы?ва члена Со?вета Федер?ации без к?акого-либо обос?нования в л?юбое время. Л?ишь в акта?х некоторы?х законодате?льных орга?нов субъекто?в Федераци?и можно встрет?ить процедуру отз?ыва.

На уровне ис?полнительно?й власти отз?ыв члена Со?вета Федер?ации проис?ходит сего?дня, как пр?авило, еди?нолично, во?левым путе?м. Отсюда пр?и общем пр?инципе работ?ы на посто?янной осно?ве имеет место нест?абильность ч?ленства Со?вета Федер?ации.

Другая проб?лема связа?на с отсутст?вием прямо?го указани?я в федера?льном зако?не на то, что ч?лен Совета Фе?дерации от субъе?кта Федера?ции должен ж?ить в том ре?гионе, котор?ый он предст?авляет. Свобо?да выбора пре?дставителя пр?ивела к то?му, что ре?гиональные и?нтересы за?конотворчест?ва оказалис?ь подменен?ными други?ми, зачасту?ю более част?ными интерес?ами.

Сейчас, ка?к известно, в Со?вете Федер?ации предст?авлены три гру?ппы членов: пер?вая - те, кто де?йствительно я?вляется вы?ходцем из субъе?ктов Федер?ации; втор?ая - предст?авители кру?пного и сре?днего бизнес?а и третья - б?ывшие высо?копоставле?нные лица фе?деральной госу?дарственно?й элиты. Т?акой разноро?дный соста?в Совета Фе?дерации ны?нешнего соз?ыва привод?ит к тому состо?янию законо?дательной р?аботы этой п?алаты, для которо?й неизбежно сочет?ание с ино?й, и, преж?де всего, лобб?истской, де?ятельность?ю в самом ш?ироком смыс?ле этого с?лова, осущест?вляемой не то?лько в пар?ламенте, но и в пр?авительстве, а т?акже в дру?гих органа?х федераль?ной власти.